ŽURNĀLS Tiesību prakse

[1] Latvijas Administratīvā procesa likums spēkā stājās 2004. gada 1. februārī. Kopš spēkā stāšanās pirmie grozījumi šajā likumā tika izdarīti ar 2006. gada 26. oktobra likumu, kas stājās spēkā 2006. gada 1. decembrī. Kaut arī grozījumi bija apjomīgi – vairāk nekā simts, lielākā daļa no tiem bija redakcionāla vai precizējoša rakstura, likumā nostiprinot tiesu praksē izkristalizējušās atziņas likuma normu interpretācijā un piemērošanā.Vienlaikus ar grozījumiem tika ieviesti arī atsevišķi salīdzinoši būtiski jauninājumi, kuru mērķis bija administratīvo procesu padarīt vienkāršāku un efektīvāku, piemēram, tika paplašinātas rakstveida procesa izmantošanas iespējas.

[2] Vispārinājumā analizēta administratīvo tiesu prakse atsevišķu ar grozījumiem Administratīvā procesa likumā iekļauto tiesību normu interpretācijā un piemērošanā. Vispārinājuma mērķis ir sniegt ieskatu, kā attiecīgie grozījumi tiek iedzīvināti tiesu praksē. Vienlaikus gan jāuzsver, ka vēl pāragri runāt par stabilu judikatūru grozījumu piemērošanā, jo tie spēkā ir tikai nedaudz vairāk nekā gadu. Tomēr, Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta un Judikatūras nodaļas ieskatā, jau tagad var izdarīt secinājumus par tendencēm attiecīgo normu interpretēšanā, kas atspoguļotas šajā vispārinājumā.

1. Īpaši pakļautās personas – amatpersonas – jēdziens

[3] Jau pirms grozījumiem Administratīvā procesa likumā administratīvo tiesu judikatūrā bija nostabilizējusies atziņa, ka strīdi, kas izriet no darba tiesiskajām attiecībām, kā privāttiesiski strīdi ir pakļauti izvērtēšanai vispārējās jurisdikcijas tiesā neatkarīgi no tā, vai darba devējs ir privāto tiesību subjekts vai publiska iestāde.

Piemēram, 2005. gada 14. jūnija lēmumā SKA-283-05 Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments norādīja, ka ministrijas darbinieces strīds ar ministriju par atlaišanu no amata nav izskatāms administratīvā procesa kārtībā, jo strīdi, kas izriet no darba tiesiskajām attiecībām, izskatāmi civilprocesa kārtībā.

[4] Konkrētie grozījumi Administratīvā procesa likuma 1. panta trešajā daļā nemaina minēto izpratni, bet precizē (izskaidro), kuri iestādes darbinieki nav uzskatāmi par iestādei īpaši pakļautām personām (amatpersonām) Administratīvā procesa likuma izpratnē. Proti, grozījumi noteic, ka gadījumos, ja normatīvie akti paredz, ka ar iestādes darbinieku dibināmas darba tiesiskās attiecības, iespējamie strīdi, kas no šādām attiecībām varētu izrietēt, vērtējami kā strīdi darba tiesisko attiecību – tātad privāttiesisko attiecību – jomā.

[5] Tiesu praksē, piemērojot ar grozījumiem likumā iekļauto tiesību normu, pārsvarā neatklājas izvērsta šī nosacījuma interpretācija. Acīmredzot tiesas ieskatā šīs tiesību normas piemērošana neprasa padziļinātu analīzi, jo izšķirošais jautājums ir, vai iestāde, kurā persona ir nodarbināta, ir publisko tiesību subjekts, un ja ir, vai likums noteic, ka ar konkrētajā amatā nodarbinātajiem dibināmas darba tiesiskās attiecības.

Tādējādi atzīstams, ka gadījumos, kad nepieciešams konstatēt, vai personas strīds ar iestādi, kurā tā nodarbināta, ir pakļauts administratīvo tiesu kontrolei, noskaidrojamais jautājums ir tas, vai likumdevējs tiesību normās ir noteicis, ka konkrētas attiecības ir darba tiesiskās attiecības. Ja likumdevējs ir noteicis, ka konkrētas attiecības uzskatāmas par darba tiesiskajām attiecībām, papildu apsvērumi vairs nav nepieciešami, jo šādu attiecību kontrole nav izskatāma administratīvā procesa kārtībā.

Ievērojot minēto, vairumā lietu, kurās tiesai jāizvērtē, vai personas attiecības ar iestādi, kurā tā ir (ir bijusi) nodarbināta, ir pakļautas kontrolei administratīvā procesa kārtībā, tiesa, konstatējot, ka strīda pamatā ir darba tiesiskās attiecības, bez izvērstākas analīzes ir atzinusi, ka līdz ar to lieta nav pakļauta izskatīšanai administratīvā procesa kārtībā.

Piemēram, Augstākās tiesas Senāta 2007. gada 20. februāra lēmumā SKA-217-07 Administratīvo lietu departaments, izvērtējot pieteikumu par personas atjaunošanu vidusskolas skolotāja amatā, bez izvērstākas analīzes norādījis, ka vidusskolas skolotāji skolā tiek nodarbināti uz darba līguma pamata, līdz ar to strīdam par personas atjaunošanu skolotāja amatā ir privāttiesisks, nevis publiski tiesisks raksturs un tas nav pakļauts izskatīšanai administratīvā procesa kārtībā.

[6] Izvērstāka analīze, piemērojot šo tiesību normu, tiesu nolēmumos parādās vienīgi gadījumā, ja nepieciešama plašāka argumentācija, lai pārliecinātos, ka likumdevējs ar konkrētā amatā nodarbinātu personu vēlējies noteikt darba tiesiskās attiecības. Proti, no administratīvo tiesu nolēmumiem izriet, ka padziļināta analīze šajās lietās nepieciešama, lai atbildētu uz pamatjautājumu – ir vai nav likumdevējs noteicis konkrētās attiecības ar iestādes darbinieku kā darba tiesiskās attiecības. Savukārt konkrētās Administratīvā procesa likuma normas jēgas noskaidrošanai padziļināta analīze nav nepieciešama, jo tiesību norma likumā formulēta skaidri un nepārprotami.

Piemēram, Administratīvā apgabaltiesa 2007. gada 26. februāra lēmumā AA43–1512–07, izvērtējot jautājumu, vai izskatīšanai administratīvā procesa kārtībā pakļauts lēmums par lektora atbrīvošanu no amata valsts aģentūras koledžā, atzina, ka attiecības starp koledžu un lektoru ir darba tiesiskās attiecības. Administratīvā apgabaltiesa ir norādījusi, ka, neapšaubāmi, valsts aģentūra ir valsts iestāde, tādējādi arī koledža, kas ir attiecīgās aģentūras struktūrvienība, ir valsts iestāde. Līdz ar to Administratīvā apgabaltiesa atzinusi, ka lietā noskaidrojamais jautājums ir tas, vai likumdevējs ir noteicis, kāda veida attiecības ir dibināmas starp augstskolu un lektoriem. Administratīvās apgabaltiesas ieskatā, no Augstskolu likuma 27. panta piektās daļas normas izriet, ka ar koledžas lektoriem tiek dibinātas darba tiesiskās attiecības. Tiesas ieskatā, šajā pantā ietvertais, ka uz lektoriem nav attiecināmi Darba likuma nosacījumi par darba līguma termiņu, kā arī tas, ka likums paredz akadēmiskajam personālam īpašu ievēlēšanas kārtību, nemaina to, ka likumdevējs ir skaidri noteicis, ka attiecības starp augstskolu un ar lektoriem ir dibināmas uz darba līguma pamata. Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments ar 2007. gada 16. aprīļa lēmumu SKA–315–07, pievienojoties apgabaltiesas motivācijai, atstāja minēto apgabaltiesas lēmumu negrozītu.

2. Starplēmums

[7] Ar grozījumiem Administratīvā procesa likuma 1. panta trešajā daļā tika pilnveidota administratīvā akta definīcija, iekļaujot jau administratīvo tiesu judikatūrā izkristalizējušos atziņu, ka starplēmumi, proti, tādi lēmumi, kas tiek pieņemti procesa ietvaros, bet kuriem trūkst galīgā noregulējuma rakstura, nevar tikt atzīti par administratīvajiem aktiem.

Vienlaikus tika noteikts, ka izņēmuma gadījumā, ja starplēmums pats par sevi skar būtiskas personas tiesības vai tiesiskās intereses vai būtiski apgrūtina to īstenošanu, to var atzīt par administratīvo aktu (pielīdzināt administratīvajam aktam), proti, var pieļaut tā kontroli atsevišķi no attiecīgā procesa galalēmuma.

Šādu atziņu savos nolēmumos jau pirms attiecīgajiem grozījumiem bija norādījušas arī administratīvās tiesas, piemēram, jau 2005. gada 5. aprīļa nolēmumā lietā SKA-164 Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments norādīja, ka gan juridiskajā literatūrā, gan Eiropas Kopienu tiesas praksē atzīts, ka izņēmuma gadījumos atsevišķi procesuālie un pagaidu lēmumi reizēm var tikt uzskatīti par administratīvajiem aktiem un var tikt pārsūdzēti. Taču tas ir vērtējams katrā konkrētā gadījumā, ņemot vērā attiecīgā lēmuma ietekmi, proti, attiecīgās tiesiskās sekas.

[8] Analizējot tiesu prakses attīstību, kopš minētā atziņa ar grozījumiem tika pozitivēta Administratīvā procesa likumā, secināms, ka nosacīts jaunums, ko konkrētās normas iekļaušana likumā ir ieviesusi, ir tāds, ka tiesai, izvērtējot kāda lēmuma tiesisko dabu un konstatējot, ka tas ir starplēmums, vienlaikus vienmēr būtu jāapsver (un apsvērumi kaut vai minimāli jāatspoguļo nolēmumā), vai šis nav likumā paredzētais izņēmuma gadījums, kad starplēmumu tomēr varētu atzīt par administratīvo aktu. Proti, salīdzinājumā ar tiesas rīcību pirms attiecīgajiem grozījumiem no jaunās normas savā ziņā izriet, ka tiesai, atzīstot, ka konkrēts lēmums ir starplēmums un tāpēc nav atsevišķi pārbaudāms administratīvā procesa kārtībā, vienlaikus lēmuma pienācīgai argumentācijai būtu lēmumā jānorāda vērtējums, ka nav konstatējami arī kritēriji, lai konkrēto starplēmumu uzskatītu par tādu, kas pats par sevi rada būtiskas sekas (tiesu nolēmumos tas arī tiek norādīts, piemēram, Administratīvās rajona tiesas 2007. gada 4. septembra lēmumā A42–3952–07, 2007.