ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

Kas ir Konvencijas 15. pants?

Konvencijas 15. pants noteic: "Kara vai cita ārkārtas stāvokļa gadījumā, kas apdraud nācijas dzīvi, jebkura Augstā Līgumslēdzēja Puse var veikt pasākumus, kas atkāpjas no Konvencijas ietvaros uzņemtajām saistībām, tiktāl, cik to nenovēršami prasa situācijas ārkārtas raksturs, ar nosacījumu, ka šie pasākumi nav pretrunā ar citām starptautisko tiesību noteiktajām saistībām.

Iepriekšminētā norma nepieļauj atkāpes no Konvencijas 2. panta, izņemot nāves gadījumus tiesiskas karadarbības rezultātā, un no 3., 4. (pirmās daļas) un 7. panta.

Jebkura Augstā Līgumslēdzēja Puse, kas izmanto šīs atkāpšanās tiesības, pilnībā informē Eiropas Padomes Ģenerālsekretāru par veiktajiem pasākumiem un to iemesliem. Tā informē Eiropas Padomes Ģenerālsekretāru par šo pasākumu izbeigšanu un atgriešanos pie šīs Konvencijas normu pilnīgas ievērošanas."³

Interpretējot Konvencijas 15. pantu, Tiesa savā judikatūrā ir norādījusi, ka ārkārtējai situācijai jābūt tādai, kas skar visu sabiedrību un apdraud tās turpmāku pastāvēšanu.⁴ Vienlaikus Tiesa atzīst, ka, vērtējot, vai situācija sasniedz Konvencijas 15. pantā noteikto apdraudējumu, Konvencijas dalībvalstīm ir ļoti plaša rīcības brīvība.⁵ Tā lietā "A un citi pret Apvienoto Karalisti" Tiesa secināja, ka Konvencijas 15. pantā paredzētā mehānisma iedarbināšana nepieprasa, lai būtu apdraudēta valsts institucionālā drošība vai pastāvēšana kā tāda, un ka valsts var pati izvērtēt un noteikt, kad būtu jāiesniedz deklarācija Konvencijas 15. panta kārtībā.⁶

Arī Eiropas Komisija par demokrātiju caur tiesībām (Venēcijas komisija) ir sniegusi viedokli par Konvencijas 15. pantā paredzētajām valstu tiesībām iesniegt deklarāciju ārkārtējās situācijas gadījumā. Šajā viedoklī Venēcijas komisija skaidro, ka ārkārtējā situācija Konvencijas 15. panta mērķiem pastāv tikai tad, ja izpildās četri kritēriji. Proti, apdraudējums sabiedrībai ir reāls un nenovēršams; tas skar visu sabiedrību; bezdarbības gadījumā turpmāka sabiedrības pastāvēšana tādos apstākļos, kādi bijuši līdz šim, nav iespējama; situācijas un apdraudējuma novēršana nav iespējama ar līdzekļiem, kuri valstīm jau ir pieejami.⁷ Tādējādi nepietiek ar nepieciešamību novērst ārkārtas situāciju,⁸ un valstīm jāizvērtē arī tas, vai pasākumi un ierobežojumi, kurus plānots īstenot ārkārtējās situācijas laikā, ir pieļaujami Konvencijas attiecīgo pantu ietvaros, vai arī pasākumi, kurus valsts plāno īstenot, varētu radīt situāciju, kurā valsts nevarēs pilnībā nodrošināt Konvencijā garantētās tiesības.⁹

Kopš Konvencijas spēkā stāšanās līdz 2020. gada sākumam deklarācijas par atkāpšanos no atsevišķām ar Konvenciju uzņemtajām saistībām ir iesniegušas astoņas valstis – Albānija, Apvienotā Karaliste, Armēnija, Francija, Grieķija, Gruzija, Īrija un Turcija.¹⁰ Turklāt četras no astoņām deklarācijām ir izvērtējusi arī Tiesa. Proti, Tiesa lietā "Lawless pret Īriju" (Nr. 3)¹¹ izskatīja sūdzību par Īrijas 1957. gada 5. jūlijā iesniegto deklarāciju, ar kuru Īrija atkāpās arī no Konvencijas 5. pantā (tiesības uz personisko brīvību un drošību) ietvertajiem valsts pienākumiem. Tiesa secināja, ka tobrīd Īrijā pastāvošā slepenā separātistu kustība, kas veica prettiesiskas un pret valsti vērstas darbības un teroristiskus uzbrukumus, bija pietiekams pamats, lai Īrija pasludinātu ārkārtas stāvokli un Konvencijas 15. panta kārtībā iesniegtu deklarāciju. Savukārt lietā "Dānija, Norvēģija, Zviedrija un Nīderlande pret Grieķiju" Tiesa izskatīja Grieķijas 1967. gadā iesniegto deklarāciju un secināja, ka Grieķija ne tikai nebija pamatojusi ārkārtējās situācijas esamību, jo deklarācija bija iesniegta valsts apvērsuma rezultātā, bet arī nespēja pamatot cilvēktiesību ierobežojumus šī apvērsuma laikā.¹² Lietās "McBride pret Apvienoto Karalisti",¹³ "Sahin Alpay pret Turciju"¹⁴ un citās lietās¹⁵ Tiesa ir izskatījusi arī Apvienotās Karalistes un Turcijas iesniegtās deklarācijas.

Kas ir Pakta 4. pants?

Pakta 4. pants noteic: "Ārkārtēja stāvokļa laikā, kas apdraud tautas pastāvēšanu un kas ir oficiāli pasludināts, šā Pakta dalībvalstis var atkāpties no savām šajā Paktā paredzētajām saistībām, ciktāl to prasa stāvokļa nopietnība, ar nosacījumu, ka šāda atkāpšanās nav pretrunā ar citām šo valstu starptautisko tiesību saistībām un neietver vienīgi uz rases, ādas krāsas, dzimuma, valodas, reliģijas vai sociālās izcelšanās pamatotu diskrimināciju.

Ar šo noteikumu nevar pamatot atkāpšanos no 6., 7., 8. (1. un 2. punkts), 11., 15., 16. un 18. panta noteikumiem.

Ikvienai šā Pakta dalībvalstij, kas izmanto atkāpšanās tiesības, ar Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālsekretāra starpniecību nekavējoties jāinformē citas šā Pakta dalībvalstis par noteikumiem, no kuriem tā atkāpusies, un par šādas rīcības iemesliem. Tādā pašā veidā jāpaziņo arī datums, kad šī valsts izbeigs šādu atkāpšanos."¹⁶

Pakta tekstā līdzīgi kā Konvencijas 15. pantā norādīts, ka ārkārtējai situācijai, kas būtu iemesls valstīm iesniegt deklarāciju par atkāpšanos no atsevišķu ar Paktu uzņemto saistību izpildes, ir jābūt tādai, kas apdraud tautas pastāvēšanu. Vienlaikus Paktā ietvertā ārkārtējās situācijas definīcija ietver prasību, ka šādai situācijai ir jābūt arī publiski pasludinātai. ANO Cilvēktiesību komiteja savā Vispārīgajā komentārā Nr. 29 par Pakta 4. panta piemērošanu ir skaidrojusi, ka atbilstoši Pakta 4. panta pirmajai daļai jebkurai atkāpei no Paktā garantētajām tiesībām jābūt tādai, kas reaģētu uz ārkārtējo situāciju, turklāt izvēlētajiem pasākumiem jābūt pēc iespējas šauriem, lai pārmērīgi neskartu Paktā garantētās tiesības. Lai valsts būtu tiesīga iesniegt deklarāciju Pakta 4. panta kārtībā, tai jānorāda uz ārkārtēju situāciju, kas rada apdraudējumu visai tās sabiedrībai un apdraud tās turpmāku eksistenci normālos apstākļos. Tādējādi valstis nedrīkst atkāpties no ar Paktu uzņemtajām saistībām tad, ja ārkārtējā situācija ir tikai potenciāla. Tieši pretēji, valstīm ir jāpamato, kā deklarācijas iesniegšanas brīdī ārkārtējā situācija to skar un kādēļ valsts ir izvēlējusies attiecīgos pasākumus situācijas kontrolei vai ierobežošanai.¹⁷ Vienlaikus jāuzsver, ka ANO Cilvēktiesību komiteja ir atzinusi, ka, lai gan primāri Pakta 4. pants ir paredzēts kara vai cita bruņota konflikta izraisītām situācijām, iemesls deklarācijas iesniegšanai var būt arī citas situācijas, piemēram, dabas katastrofas, masu demonstrācijas ar augstu vardarbības līmeni, plaša rūpnieciskā avārija un citas līdzīgas situācijas.¹⁸

Pieņemot lēmumu par atkāpšanos no atsevišķu ar Paktu uzņemto saistību izpildes, valstīm būtu ieteicams ņemt vērā arī Sirakūzas principus (Siracusa principles)¹⁹ par cilvēktiesību ierobežošanu un Parīzes standartus (Paris standards).²⁰ Atbilstoši Parīzes standartos norādītajam ārkārtējā situācija ir situācija, kas rada nozīmīgu apdraudējumu valstij. Šim apdraudējumam jābūt nenovēršamam, esošam un tādam, kas skar visu valsts sabiedrību tajā valsts teritorijā, par kuru plānots iesniegt vai jau iesniegta deklarācija par atkāpšanos no attiecīgās Paktā garantētās tiesības.²¹ Lai arī Parīzes standarti nemin konkrētus piemērus situācijām, kas kvalificētos kā ārkārtējās situācijas, atbilstoši Sirakūzas principiem, piemēram, ekonomiskā krīze nebūtu uzskatāma par pietiekamu pamatojumu, lai atkāptos no kādām starptautisko cilvēktiesību normām.²² Vienlaikus Sirakūzas principos, līdzīgi kā ANO Cilvēktiesību komitejas Vispārīgajā komentārā Nr. 29, norādīts arī tas, ka valstīm nevajadzētu atkāpties no Paktā garantētajām tiesībām, ja ārkārtējā situācija, par kuru plānots iesniegt deklarāciju, ir nākotnē sagaidāma vai potenciāla, jo tādā gadījumā pastāv lielāka iespēja, ka valstis varētu savas tiesības, kas ietvertas Pakta 4. pantā, izmantot ļaunprātīgi.²³

Venēcijas komisija, skaidrojot Konvencijas 15. pantā paredzēto procedūru un valstu pienākumus, ir tieši atsaukusies uz Pakta 4. pantu. Savā atzinumā Venēcijas komisija norāda, ka vienīgā atšķirība starp abiem instrumentiem ir tajā, ka Pakts pieprasa, lai pasākumi būtu ierobežoti laikā, tas ir, tie nedrīkst ilgt gadiem, bet Konvencija šādu priekšnoteikumu neparedz.²⁴

Abiem starptautiskajiem līgumiem ir līdzīgs saturs – tie pieprasa, lai ārkārtējā situācija būtu ierobežota laikā un telpā, abos gadījumos ir izveidots uzraudzības mehānisms (Tiesa un ANO Cilvēktiesību komiteja), kas pēc indivīdu iesniegumiem būs tiesīgs izvērtēt, vai valstu iesniegtās deklarācijas ir bijušas pamatotas un samērīgas, kā arī ievēro tiesiskuma principu.²⁵

Kopš 1990. gada līdz šim brīdim deklarācijas par atkāpšanos no atsevišķu Paktā garantēto tiesību izpildes ārkārtas situāciju dēļ iesniegušas vairāk nekā 30 valstis.²⁶ ANO Cilvēktiesību komiteja ir izskatījusi sūdzības par iespējamiem Pakta pārkāpumiem un nepamatotām deklarācijām pret trim valstīm – Kolumbiju, Urugvaju un Grieķiju, savukārt lietās pret Kanādu, Kamerūnu, Ukrainu, Kongo Demokrātisko Republiku un Īriju ANO Cilvēktiesību komiteja konstatēja, ka valstis vai nu nebija iesniegušas deklarāciju Pakta 4. panta kārtībā, vai arī secināja, ka valstis nebija iesniegušas šādu deklarāciju un neatsaucās uz ārkārtējo situāciju konkrētajā lietā.²⁷ Tādējādi šobrīd ANO Cilvēktiesību komitejas secinājumi par valstu iesniegtajām deklarācijām Pakta 4. panta kārtībā aprobežojas vienīgi ar Vispārīgajiem komentāriem un dažiem lēmumiem, kas nesniedz izvērstus kritērijus ārkārtējās situācijas un tās pamatotības vērtēšanā.

Ministru kabineta rīkojums Nr. 103 un Latvijas iesniegtās deklarācijas

Ievērojot straujo Covid-19 vīrusa izplatību pasaulē, kā arī Pasaules Veselības organizācijas 2020. gada 11. marta paziņojumu,²⁸ ka Covid-19 vīruss ir sasniedzis pandēmijas līmeni, 2020. gada 12. martā Ministru kabinets apstiprināja rīkojumu Nr. 103 "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu".²⁹ Rīkojums paredz veikt pasākumus un ierobežot personu tiesības, lai novērstu vīrusa izplatību Latvijā un pasargātu sabiedrību no veselības apdraudējuma, kas, ievērojot citās Eiropas valstīs pastāvošo situāciju, varētu sasniegt bīstamu sabiedrības apdraudējuma līmeni.

Ministru kabineta rīkojums Nr. 103 paredz atcelt visus publiskos pasākumus, mācību procesu turpmāk īstenot attālināti, ierobežot visus apmeklējumus slimnīcās, ieslodzījuma vietās, sociālās aprūpes centros, kā arī personām pēc iespējas ievērot pašizolāciju un bez īpašas nepieciešamības nedoties ārpus mājvietām. Tādējādi tiek ietekmēti vairāki personu tiesību uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību, pulcēšanās un biedrošanās brīvības, tiesību uz izglītību un pārvietošanās brīvības aspekti, kas ir svarīgi iepriekšminēto starptautisko cilvēktiesību līgumu kontekstā. Tādēļ 2020. gada 15. martā Latvija Eiropas Padomes ģenerālsekretāram iesniedza deklarāciju par atkāpšanos no Konvencijas 8. pantā (tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību), 11. pantā (pulcēšanās un biedrošanās brīvība), Protokola 2. pantā (tiesības uz izglītību) un 4. Protokola 2. pantā (pārvietošanās brīvība) garantēto tiesību un brīvību atsevišķu aspektu nodrošināšanas uz laiku, kamēr Latvijā ir izsludināta ārkārtējā situācija.³⁰ Līdzīgu deklarāciju Latvija 2020. gada 16. martā iesniedza arī ANO ģenerālsekretāram, Pakta 4. panta kārtībā uz ārkārtējās situācijas laiku atkāpjoties no Pakta 12. pantā (pārvietošanās brīvība), 17. pantā (tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību) un 21. pantā (biedrošanās brīvība) garantēto tiesību un brīvību atsevišķu aspektu nodrošināšanas.³¹

Jāuzsver, ka minētie Konvencijas un Pakta panti ietver tiesības un brīvības, kuras nav absolūtas un kuras valstis ir tiesīgas ierobežot, ja vien individuālā izvērtējumā ir secināms, ka izvēlētais ierobežojums ir noteikts ar likumu, tas ir vērsts uz leģitīma mērķa sasniegšanu un tas ir nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā. Tā, piemēram, Konvencijas 8. pantā ietvertās tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību paredz, ka valsts nedrīkst nesamērīgi ierobežot personu tiesības tikties ar ģimenes locekļiem, tajā skaitā arī ieslodzījuma vietās.³² Lai valsts rīcība nebūtu pretrunā Konvencijas 8. pantam, valstij ir jāizpilda visi trīs kritēriji.³³ Turklāt, lai arī Konvencijas 8. panta otrā daļa expressis verbis paredz valsts tiesības ierobežot personu tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību, lai aizsargātu sabiedrības veselību (leģitīmais mērķis), šim ierobežojumam jābūt arī samērīgam. Vērtējot ierobežojuma samērīgumu Konvencijas 8. panta kontekstā, Tiesas līdzšinējā prakse skaidri noteic, ka valstij katrā situācijā jānodrošina personām individuāls izvērtējums pirms lēmuma par ierobežojuma uzlikšanu, lai ierobežojums būtu samērīgs.³⁴ Līdzīgus priekšnoteikumus Tiesa ir izvirzījusi arī Konvencijas 11. pantā, Protokola 2. pantā un 4. Protokola 2. pantā ietverto tiesību un brīvību ierobežošanai, un ANO Cilvēktiesību komiteja – Pakta 12., 17. un 21. pantā ietverto tiesību un brīvību ierobežošanai.³⁵

Vai deklarāciju iesniegšana bija pamatota un nepieciešama?

Jautājums par to, vai deklarācijas par atkāpšanos no atsevišķu saistību izpildes ir nepieciešamas, vai Konvencijā un Paktā jau pieļautie ierobežojumi ir pietiekami arī pašreizējai ārkārtējai situācijai, vai deklarācijas iesniegšana raida nepareizo signālu, jau ir raisījis plašas diskusijas starptautiski.³⁶ Taču deklarācijas iesniegšana ir tieši saistīta ar konkrētajā valstī izvēlētajiem pasākumiem Covid-19 pandēmijas ierobežošanai, kuri savukārt ir atkarīgi no situācijas šajā valstī, tādēļ valstu pieeju salīdzināšanā jāizvairās no vispārinājumiem.

Latvijas gadījumā, ņemot vērā ar Ministru kabineta rīkojuma Nr. 103 izvēlētos pasākumus, kas ierobežo Konvencijas 8. un 11. pantā, Protokola 2. pantā un 4. Protokola 2. pantā, kā arī Pakta 12., 17. un 21. pantā garantētās tiesības un brīvības, Latvijai teorētiski bija divi varianti – iesniegt deklarāciju par atkāpi no Konvencijas un Pakta atbilstošo normu atsevišķu aspektu nodrošināšanas vai skaidrot, kā izvēlētie pasākumi ietilpst Konvencijā un Paktā jau paredzēto ierobežojumu robežās. Izšķiroši ir tas, ka ārkārtējās situācijas laikā nav iespējams nodrošināt katras personas iepriekšminēto tiesību un brīvību ierobežojuma individuālu izvērtējumu. Taču šāds individuāls izvērtējums ir viens no obligātajiem elementiem, lai ierobežojums tiktu atzīts par samērīgu. Tas nozīmē, ka, piemērojot ārkārtējās situācijas laikā Latvijā paredzētos pasākumus, nav iespējams izpildīt visas prasības, lai tiesību un brīvību ierobežojumi ietilptu Konvencijā un Paktā jau paredzēto ierobežojumu robežās, tādēļ Latvijai deklarācija bija jāiesniedz.

Jāuzsver, ka 2020. gada 12. martā izsludinātā ārkārtas situācija atbilst ārkārtas situācijai Konvencijas 15. panta un Pakta 4. panta kontekstā, jo tā atbilstoši Tiesas un ANO Cilvēktiesību komitejas izvirzītajām prasībām bija oficiāli izsludināta, lai novērstu Covid-19 pandēmijas ātro izplatību un sekas, kas, visticamāk, būtu iestājušās, ja Latvija neveiktu pasākumus vīrusa izplatības ierobežošanai. Tas savukārt nozīmē, ka vīrusa izplatības radītais apdraudējums sabiedrības veselībai bija un joprojām ir reāls un nenovēršams, tas skar visu Latvijas sabiedrību, turklāt bezdarbības gadījumā turpmāka sabiedrības pastāvēšana normālos apstākļos nebūtu iespējama. Tādējādi Latvijai bija ne tikai tiesības, bet arī pienākums Eiropas Padomes ģenerālsekretāram iesniegt deklarāciju, kurā ietverta informācija par Latvijas atkāpšanos no Konvencijas 8. un 11. pantā, Protokola 2. pantā un 4. Protokola 2. pantā un ANO ģenerālsekretāram par atkāpšanos no Pakta 12., 17. un 21. pantā garantēto tiesību un brīvību absolūtas īstenošanas.

Jāuzsver, ka deklarācijas iesniegšana neietekmē Tiesas un ANO Cilvēktiesību komitejas pilnvaras izskatīt sūdzības par iespējamiem Konvencijas un Pakta pārkāpumiem ārkārtējās situācijas laikā. Ja Tiesā tiek iesniegta šāda sūdzība un pirmšķietami valsts rīcība ir nesamērīgi ierobežojusi Konvencijā garantētās tiesības un brīvības, tad Tiesa papildus vērtēs valsts iesniegtās deklarācijas saturu un to, vai ārkārtējās situācijas laikā noteiktie tiesību un brīvību ierobežojumi ir bijuši pamatoti.³⁷ Vērtējot Konvencijas 15. panta kārtībā iesniegtās deklarācijas pamatotību, Tiesa ņem vērā gan ārkārtējās situācijas ilgumu, gan tiesības un brīvības, kuras ir ierobežotas, gan ierobežojumu faktisko ietekmi uz Konvencijā garantētajām tiesībām un brīvībām.³⁸ Tiesa savā praksē ir vairākkārt vērtējusi personu iesniegtās sūdzības par iespējamiem Konvencijā garantēto tiesību pārkāpumiem laikā, kad valsts iesniegusi deklarāciju atbilstoši Konvencijas 15. pantam.³⁹

Secinājumi

Latvijas iesniegtās deklarācijas par atkāpēm no Konvencijā un Paktā garantēto tiesību un brīvību atsevišķu aspektu nodrošināšanas ārkārtējās situācijas laikā ir ne tikai mehānisms, kā veicināt atklātību par ierobežojumiem, kuri noteikti, lai aizsargātu sabiedrības veselību. Deklarācijas iesniegšana arī apstiprina pašreizējās situācijas ārkārtējo raksturu un apliecina, ka Latvija ievēro Tiesas praksē vairākkārt uzsvērto principu, ka Konvencijas atbilstošajos pantos pieļautie ierobežojumi ir interpretējami šauri. Ja deklarācija netiktu iesniegta, uzskatot, ka visi ārkārtējās situācijas laikā īstenotie pasākumi ietilpst Konvencijā un Paktā jau pieļautajos ierobežojumos, tiktu radīts maldīgs iespaids par šo pieļaujamo ierobežojumu robežām un par to, ka valstīm ir lielāka rīcības brīvība ierobežot personu tiesības un brīvības pat tad, ja ārkārtējā situācija nav pasludināta.