ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

I. Ievads

Eiropas Savienības (turpmāk – ES) tiesību sistēma būtu grūti iedomājama bez deleģētajiem un īstenošanas aktiem.¹ 2019. gadā vairāk nekā divas trešdaļas ES tiesību aktu tika pieņemti tieši šādā formā.² Tāpat tieši šo tiesību aktu pieņemšana ir bijusi par pamatu vairākiem politiski un ekonomiski piesātinātiem problēmjautājumiem.³ Zīmīgi piebilst, ka viens no stūrakmeņu licējiem šī priekšmeta izpētei ir bijis neviens cits kā Latvijas juristu saimei labi zināmais profesors Dž. Veilers (J.H.H. Weiler).⁴

Deleģētos un īstenošanas aktus var salīdzināt ar Latvijas tiesībās pieņemtajiem deleģējumiem Ministru kabinetam, un to lomu labākas likumdošanas procesa uzlabošanai ir apliecinājusi arī Satversmes tiesa.⁵ Vienlaikus jāpiebilst, ka nevar vilk tiešas paralēles starp ES dalībvalstu nacionālo likumdevēju un izpildvaru, un ES likumdevēju un Eiropas Komisijas (turpmāk – EK) lomu ES likumdošanas procesā dažādu konstitucionālu un funkcionālu atšķirību dēļ.⁶

Lisabonas līgums⁷ ir mainījis tiesisko regulējumu attiecībā uz vienu no ES tiesību horizontālajiem jautājumiem jeb tā saukto komitoloģiju, kas skar ES likumdevēja pilnvarojumu EK pieņemt dalībvalstīm saistošus tiesību aktus.⁸ Tika radīta jauna tiesību aktu tipoloģija – deleģētie akti un īstenošanas akti.⁹ Šie akti tiek apzīmēti par terciārajiem tiesību aktiem, un to formāls nosaukums ir identisks leģislatīvo aktu nosaukumiem – regulas, direktīvas un lēmumi, ar vienīgo atšķirību, ka nosaukumā tiek attiecīgi lietots termins "deleģētais/deleģētā" vai "īstenošanas".¹⁰ Kaut arī minētās izmaiņas galvenokārt ir pamatotas ar konstitucionāliem un labākas likumdošanas apsvērumiem,¹¹ pēc būtības Lisabonas līgums sadalīja "veco" komitoloģiju divās daļās.¹² EP šo izmaiņu rezultātā ieguva lielāku lomu attiecībā uz EK piešķirto pilnvarojumu kontroli.¹³

Lai arī Lisabonas līgums šķietami ievieš leģislatīvo deleģēšanu un izpildu deleģēšanu,¹⁴ īstenošanas akti un deleģētie akti nav funkcionāli savstarpēji izslēdzoši un praksē rada virkni izaicinājumu. Šķēpi tiek lauzti saistībā ar ES institūciju ietekmi (lomu) viena vai otra tiesību akta pieņemšanas gadījumā, jo praksē izvēle par labu deleģētajam vai īstenošanas aktam bieži nav acīmredzama. Galvenais izaicinājums ir nošķirt leģislatīvā akta papildināšanu kā nosacījumu pilnvarojumam pieņemt deleģēto aktu no ES tiesību aktu vienveidīgas īstenošanas kā nosacījumu pilnvarojumam izstrādāt īstenošanas aktu.¹⁵ Tas ir arī dominējošais dzinulis "institucionālajai cīņai" par varas līdzsvara nodrošināšanu, likumdevējam izdarot izvēli par labu vienam vai otram tiesību aktam.¹⁶ Raksta mērķis ir sniegt nelielu ieskatu šajā apjomīgajā un institucionāli komplicētajā, bet vienlīdz svarīgajā tiesību aktu pieņemšanas procesā, to juridiskajā dabā un funkcionālā rakstura pelēkās zonas problemātikā.¹⁷ Rakstā netiks veikta aplūkojamā izpētes priekšmeta konstitucionāla rakstura analīze.¹⁸ Tā kā Latvijas juridiskajā literatūrā līdz šim nav plaši aplūkota deleģēto un īstenošanas aktu aktualitāte un problemātika, bet bez šiem tiesību aktiem ES tiesību sistēma nav iedomājama,¹⁹ autors cer, ka rakstā veiktā analīze būs noderīga un sniegs labāku priekšstatu juristiem un citiem interesentiem, kuri strādā ar ES tiesībām, vienlaikus raksts varētu rosināt diskusiju arī par vairākiem citiem ES tiesību horizontālajiem jautājumiem.

II. Kas ir īstenošanas akti?

Kopš Kšster sprieduma ES tiesībās ir skaidri iezīmēts iedalījums starp sekundārajiem tiesību aktiem un tiesību aktiem, kuru pamatā ir pilnvarojums sekundāro tiesību aktu īstenošanai.²⁰ Minētais iedalījums neparedzēja detalizētāku sadalījumu starp izpildu tiesību aktiem, tādējādi pēc būtības aptvēra gan deleģējumus ar leģislatīvu, gan arī izpildu rakstura.²¹ Pirms Lisabonas līguma spēkā stāšanās izpildu tiesību akti tika pieņemti komitejās, kurās tiek pārstāvētas dalībvalstis. Komitejas vadīja Komisija.²² Minēto procesu mēdz saukt arī par komitoloģiju.²³ Komiteju darbs turpinās arī pēc 2009. gada 1. decembra, tomēr ar pārmaiņām attiecībā uz tiesisko regulējumu, komiteju skaitu un procedūru kopumā. Visaptverošs regulējums ir ietverts Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā (ES) Nr. 182/2011, ar ko nosaka normas un vispārīgus principus par dalībvalstu kontroles mehānismiem, kuri attiecas uz Komisijas īstenošanas pilnvaru izmantošanu (turpmāk – Regula). Tāpat joprojām ir spēkā "vecais" komitoloģijas regulējums tiktāl, cik tas attiecas uz regulatīvās kontroles procedūras piemērošanu.²⁴ Katru gadu EK sniedz detalizētu ziņojumu par komiteju darbu.²⁵

ES tiesību īstenošana principā ir dalībvalstu kompetences jautājums (ES tiesību netiešā administrēšana),²⁶ tomēr var būt situācijas, kad ir nepieciešams nodrošināt to vienveidīgu īstenošanu visā ES. Attiecīgi LESD 291. panta 2. daļa paredz: "Ja ir nepieciešami vienādi nosacījumi juridiski saistošo Savienības aktu īstenošanai, šie akti piešķir Komisijai vai īpašos, attiecīgi pamatotos gadījumos un Līguma par Eiropas Savienību 24. un 26. pantā paredzētajos gadījumos Padomei īstenošanas pilnvaras." Kā redzams, īstenošanas kompetence ir saglabāta arī Padomei, kaut arī pirms 2009. gada 1. decembra tai bija izteikti dominējoša loma.²⁷ Jāatzīmē, ka pamatakts²⁸ var arī neparedzēt nepieciešamību dalībvalstīm kontrolēt Komisijas īstenošanas pilnvaras komiteju ietvaros.²⁹

Pat ja tas nav noteikts LESD 291. pantā, ir pamatoti uzskatīt, ka īstenošanas akti ir neleģislatīvi akti, tieši tāpat kā deleģētie akti, jo netiek pieņemti likumdošanas procesa kārtībā. Īstenošanas aktu juridisko dabu vairākkārt ir skaidrojusi Eiropas Savienības Tiesa (turpmāk – Tiesa) savā judikatūrā. Šajā jomā nozīmīgākajā tā sauktajā Biocīdu lietā tiek uzsvērts, ka pilnvarojums pieņemt īstenošanas aktu tiek noteikts juridiski saistošā ES pamataktā un ar īstenošanas aktu ir "vajadzīgs vienīgi precizēt [pamatakta nosacījums] un [..] to nav vajadzības grozīt vai papildināt ar nebūtiskiem elementiem", bet vienlaikus ir nepieciešams noteikt "vienveidīg[us] īstenošanas noteikum[us]".³⁰ Vienlaikus jānorāda, ka īstenošanas akti var būt gan individuāli, gan vispārēji piemērojami.³¹ Nesaistošie kritēriji³² šajā ziņā sniedz kodolīgu Tiesas judikatūras apkopojumu, akcentējot, ka īstenošanas akti ir "papildu noteikumi, ar kuriem īsteno vai ar kuriem ievieš pamataktā jau paredzētus noteikumus, sīkāk precizējot minētā akta saturu, neskarot tiesiskā regulējuma būtību [..], [t]as attiektos uz gadījumiem, kur likumdevējs noteicis pietiekami precīzu tiesisko regulējumu, piemēram, kur likumdevējs ir noteicis galvenos nosacījumus un kritērijus", kaut arī Tiesas ieskatā pilnībā pietiek, ja īstenošanas akts izpilda vispārīgos leģislatīva akta mērķus.³³ Kopumā var secināt, ka īstenošanas akti netiek balstīti pamatakta saturā, bet, kā tiek norādīts CEF (Connecting Europe Facility) un citās lietās, konkretizē tā normatīvo saturu.³⁴ Tiesa nesniedz precīzāku skaidrojumu attiecībā uz normatīvā satura robežām, tajā paša laikā apstiprinot, ka pamatakta grozīšana normatīvo saturu ietekmē.³⁵ Vienlaikus ir novērojams, ka kā alternatīva "normatīvajam saturam" tiek izmantots jēdziens "tiesiskais regulējums" (legal framework) vai vienkārši "[leģislatīvā] akta saturs", kas šķietami vedina domāt par normatīvā akta saturu kopumā bez īpašas kvalifikācijas.