ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

1. Valsts atbalsta jēdziens un vēsturiskā attīstība

Pirmie soļi valsts atbalsta kontrolei tika izdarīti ar Parīzes līgumu 1951. gadā, un, lai gan Eiropas Komisijai (turpmāk – EK) jau no pirmsākumiem bija ietvertas uzraudzības un izpildes pilnvaras, valsts atbalsts bija zema prioritāte līdz brīdim, kad tika pabeigta muitas savienības izveide 1968. gadā. Minēto apliecina fakts, ka laika posmā no 1958. gada līdz 1968. gadam EK bija izdevusi tikai trīs lēmumus saistībā ar valsts atbalstu.²

Valsts atbalsta noteikumu piemērošana aizsākās, regulējot ES iekšējo tirdzniecību – ES centās aizliegt izmantot eksporta subsīdijas šādā tirdzniecībā. Apvienotajās lietās Nr. 6/69 un 11/69 (Komisija pret Franciju) Eiropas Savienības Tiesa (turpmāk – EST) nolēma, ka šādas tirdzniecības subsīdijas starp dalībvalstīm ir nesavienojamas ar vienoto tirgu. Šī lieta bija saistīta ar Francijas ieviestajām izdevīgajām procentu likmēm tērauda eksportētājiem iekšējā Eiropas tirdzniecībā. Minētās lietas spriedumā tiesneši piekrita EK apgalvojumam, ka izdevīga aizdevuma likme bija īpašs akts, nevis vispārēja makroekonomiskā politika un tāpēc uzskatāma par valsts atbalstu.³

Nopietnu diskusiju par kontroles sistēmu reģionālajam atbalstam EK aizsāka 1968. gadā, un viena no galvenajām motivācijām šādai kontrolei bija notiekošie investīciju pārsolīšanas kari starp dalībvalstīm.⁴ Tas nozīmē, ka dalībvalstis centās piesaistīt investīcijas, piedāvājot dažādus ekonomiskos atvieglojumus vai izdevīgus nosacījumus.

Līdz šim ES nav izveidota vienota valsts atbalsta definīcija, bet tās saturu ar saviem spriedumiem ir piepildījusi EST. Vairākos spriedumos,⁵ sākot ar 1974. gadu, EST ir atzinusi, ka valsts atbalstu nenošķir atkarībā no cēloņiem vai mērķiem, bet noteicošais kritērijs ir tā ietekme. Kā arī apstāklis, ka tas tiek veikts sociālam mērķim, neatbrīvo to no klasificēšanās valsts atbalstam.⁶

EST ir konstatējusi, ka līnija starp valsts atbalstu, diskriminējošu nodokļu politika, un pasākumiem, kas ir līdzvērtīgi maksājumiem vai kvantitatīviem ierobežojumiem, bieži ir smalka (skat. lietu C-206/06 Essent Netwerk Noerd un ors v. Aluminium Delfzilj BV). Tāpēc, lai gan valsts atbalsts ir iekļauts ES konkurences noteikumos un loģiski tur iederas, valsts atbalsts būtu jāvērtē arī saistībā ar noteikumiem, kas attiecas uz preču un pakalpojumu brīvu kustību.⁷ Autore piekrīt šim EST viedoklim, jo valsts atbalsta noteikumu neievērošana var ietekmēt arī preču un pakalpojumu brīvu kustību.

Nozīmīgākā loma valsts atbalsta regulēšanā un uzraudzībā ir EK, un tās pilnvaru un rīcības brīvība šajā jomā ir nozīmīga un unikāla starptautiskajās tiesībās: tā var veikt oficiālu izmeklēšanu dalībvalstīs, pieprasīt valstij izbeigt vai mainīt atbalstu, ko tā uzskata par nelikumīgu, ierosināt lietu EST pret valsti par valsts atbalsta noteikumu pārkāpumu un uzlikt sodu.⁸

Autore secina, ka valsts atbalsta jautājumi ES ar katru gadu kļūst arvien aktuālāki un arī ES paplašināšanās ir radījusi arvien jaunus izaicinājumus valsts atbalsta kontrolē, jo katras dalībvalsts vēlme atbalstīt tieši savu ekonomiku ir neizbēgama. Tādējādi gan EK, gan EST loma šo jautājumu uzraudzībā ir īpaši nozīmīga.

2. Valsts atbalsta tiesiskais regulējums

ES valsts atbalsta noteikumi ir iekļauti Līgumā par Eiropas Savienības darbību (turpmāk – LESD), kurā ietvertais valsts atbalsta regulējums ir strukturēts šādi: 107. pants nosaka, kas veido valsts atbalstu un skaidri nosaka, ka valsts atbalsts principā ir aizliegts (tas tālāk nosaka arī pamatus, balstoties uz kuriem valsts atbalstu tomēr var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu), 108. pants nosaka galvenos procesuālos principus, lai nodrošinātu, ka dalībvalstu darbība ir atbilstoša valsts atbalsta noteikumiem, bet 109. pants ir tiesiskais pamats, kas pilnvaro ES likumdevēju pieņemt sekundāros tiesību aktus šajā jomā.

LESD 107. pants ir valsts atbalsta regulējuma stūrakmens, jo tas definē valsts atbalsta jēdzienu, pamatojoties uz četriem kritērijiem: valsts resursiem, selektīvām priekšrocībām, konkurences kropļošanu un ietekmi uz tirdzniecību.⁹ Minētais pants nosaka, ka, ja vien Līgumi neparedz ko citu, ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm. Saskaņā ar LESD 107. pantu atbalsta veidi tiek nodalīti divās grupās – 1) atbalsta veidi, kas ir saderīgi ar iekšējo tirgu, piemēram, atbalsts, ko sniedz, lai novērstu kaitējumu, ko nodarījušas dabas katastrofas vai ārkārtēji notikumi, un 2) atbalsta veidi, kas var tikt uzskatīti par saderīgiem ar iekšējo tirgu, piemēram, atbalsts, kas veicina kāda svarīga projekta īstenošanu visas Eiropas interesēs vai novērš nopietnus traucējumus kādas dalībvalsts tautsaimniecībā.

EST ir klasificējusi kritērijus 107. panta piemērošanai, jo tas satur četrus atšķirīgus nosacījumus, no kuriem visiem ir jābūt izpildītiem¹⁰ – ir jābūt iejaukšanās no valsts vai valsts resursiem, tas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm, atbalstam jābūt tādam, kas rada priekšrocības saņēmējam, un atbalsts rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus.

EK ir ieviesusi arī de minimis atbalsta jēdzienu, kura saturiskā jēga nozīmē, ka atbalsts, kas nepārsniedz noteiktu lielumu konkrētā periodā, neietekmē tirdzniecību starp dalībvalstīm un/vai neizkropļo konkurenci, vai nedraud izkropļot to un tādēļ uz to neattiecas minētais regulējums.

Centrālā loma valsts atbalsta kontrolē ir EK, un dalībvalstīm ir jāgaida EK lēmums, pirms tās var realizēt jaunu atbalsta pasākumu. Ir daži izņēmumi, kad nav jāveic obligātā informēšana, piemēram, par atbalstu, kas piešķirts saskaņā ar atbalsta shēmu, ko EK jau ir atļāvusi.¹¹ Ja EK konstatē, ka atbalsts, ko piešķīrusi kāda valsts vai kas piešķirts no šīs valsts līdzekļiem, nav saderīgs ar iekšējo tirgu, vai arī konstatē, ka šādu atbalstu izlieto nepareizi, tā pieņem lēmumu, ka attiecīgajai valstij noteiktā termiņā atbalsts ir jāizbeidz vai jāmaina. Ja attiecīgā valsts neizpilda šo lēmumu, EK var vērsties EST.

Autore secina, ka kopumā valsts atbalsta regulējums ES ir stingrs un arī atkāpes tā neievērošanai ir strikti regulētas, tādējādi dalībvalstīm atstājot maz iespēju tā interpretācijai. Tas saistāms ar kopējo ES nostāju, ka principā valsts atbalsts ir aizliegts, izņemot noteiktus gadījumus.

3. Valsts atbalsts Covid-19 pandēmijas ietekmē

Līdz Covid-19 pandēmijai viens no ES sasniegumiem ir bijis ES dalībvalstu sniegtā valsts atbalsta spēcīgais samazinājums, kas saskaņā ar ES konkurences politikas mērķiem ir veicinājis brīvu un godīgu piekļuvi ES vienotajam tirgum visiem Eiropas uzņēmumiem. Tomēr Covid-19 pandēmija nenoliedzami ir kas iepriekš nepieredzēts, un tās izraisīto seku mazināšanai valsts atbalstam ir svarīga loma.

Covid-19 pandēmija un tās ietekme uz ekonomiku radīja nepieciešamība Eiropas līmenī stingri koordinēt arī valstu īstenotos atbalsta pasākumus. Mērķtiecīga un samērīga ES valsts atbalsta kontroles piemērošana nodrošina, ka valsts atbalsta pasākumi ir efektīvi, palīdzot skartajiem uzņēmumiem Covid-19 uzliesmojuma laikā, kā arī ļauj tiem atgūties no pašreizējās situācijas, paturot prātā to, cik svarīgi ir īstenot gan zaļo, gan digitālo pārkārtošanos atbilstoši ES mērķiem. Tāpat ES valsts atbalsta kontrole nodrošina, ka ES iekšējais tirgus nav sadrumstalots un tiek saglabāti vienlīdzīgi konkurences apstākļi. Tā arī novērš kaitīgas sacensības par subsīdijām, kurās dalībvalstis ar lielāku budžetu var tērēt vairāk līdzekļu nekā kaimiņvalstis, tādējādi kaitējot kohēzijai ES.¹²

Šajā nodaļā autore apskatīs, kā EK ir reaģējusi, lai pielāgotu valsts atbalsta regulējumu saistībā ar Covid-19 pandēmiju un tās izraisītajām sekām, kā arī aprakstīs dažas no jau daudzām EK apstiprinātajām dalībvalstu atbalsta shēmām.

3.1. Valsts atbalsta pasākumi Covid-19 seku likvidēšanai saskaņā ar jau esošo regulējumu

Lai reaģētu uz Covid-19 pandēmijas ietekmi, EK savā 2020. gada 13. marta paziņojumā¹³ izklāstīja dažādus dalībvalstīm pieejamos atbalsta pasākumus saskaņā ar spēkā esošajiem valsts atbalsta noteikumiem. Tai skaitā atbalsta veidus, uz kuriem neattiecas valsts atbalsta kontrole un kurus dalībvalsts var ieviest nekavējoties, neiesaistot EK, t.i., dalībvalstis var:

• nolemt veikt pasākumus, kas piemērojami visiem uzņēmumiem, piemēram, algu subsīdijas un uzņēmumu ienākuma un pievienotās vērtības nodokļu vai sociālo iemaksu maksājumu apturēšanu. Šie pasākumi tieši un efektīvi mazina uzņēmumu finansiālo spriedzi;
• piešķirt finansiālu atbalstu tieši patērētājiem, piemēram, par atceltiem pakalpojumiem vai biļetēm, ko attiecīgie ekonomikas dalībnieki neatlīdzina.

Kā arī dalībvalstis var ieviest atbalsta pasākumus saskaņā ar jau esošo regulējumu valsts atbalsta jomā.

Atbalsts, lai novērstu kaitējumu, ko nodarījuši ārkārtēji notikumi. Pamatojoties uz LESD 107. panta 2. punkta b) apakšpunktu, dalībvalstis var sniegt kompensācijas uzņēmumiem nozarēs, kuras īpaši ietekmējis Covid-19 uzliesmojums (piemēram, transporta, tūrisma, kultūras, viesmīlības un mazumtirdzniecības nozarēs), un/vai atceltu pasākumu organizatoriem par kaitējumu, kas radies slimības uzliesmojuma dēļ vai ko tieši izraisījis slimības uzliesmojums. Pagaidu regulējumā ir noteikts, ka dalībvalstis var paziņot par šādiem zaudējumu kompensācijas pasākumiem un EK tos novērtēs saskaņā ar LESD 107. panta 2. punkta b) apakšpunktu.¹⁴ Piemēram, pamatojoties uz iepriekš minēto regulējumu, EK 2020. gada 12. martā apstiprināja Dānijas kompensācijas shēmu ar Covid-19 saistītu pasākumu atcelšanā, kas paredzēja kompensēt zaudējumus un papildu izmaksas, kas radušās pasākumu rīkotājiem no notikuma atcelšanas vai atlikšanas, kas izrietēja no Dānijas izdoto Covid-19 ierobežojošo ieteikumu īstenošanas;¹⁵

Atbalsts konkrētai saimnieciskajai darbībai vai jomai. Valsts atbalsta noteikumi, kuru pamatā ir LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkts, ļauj dalībvalstīm, saņemot EK apstiprinājumu, apmierināt akūtas likviditātes vajadzības un atbalstīt uzņēmumus, kam draud bankrots Covid-19 uzliesmojuma dēļ. Saskaņā ar LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu par saderīgu ar iekšējo tirgu var uzskatīt atbalstu, kas veicina konkrētu saimniecisko darbību vai konkrētu tautsaimniecības jomu attīstību, ja šādam atbalstam nav tāds nelabvēlīgs iespaids uz tirdzniecības apstākļiem, kas ir pretrunā kopīgām interesēm. Piemēram, EK apstiprināja Portugāles plānus piešķirt glābšanas aizdevumu 1,2 miljardu eiro apmērā par labu aviokompānijai Transportes Aéreos Portugueses SGPS S.A., norādot, ka atbalsts nodrošinās to ar nepieciešamajiem resursiem, lai apmierinātu tās tūlītējās likviditātes vajadzības, nepamatoti neizkropļojot konkurenci vienotajā tirgū.¹⁶

Dalībvalstis var arī izstrādāt atbalsta pasākumus saskaņā ar Vispārējo grupu atbrīvojuma regulu.¹⁷

3.2. Papildu valsts atbalsta veidi Covid-19 seku likvidēšanai

Ņemot vērā, ka strauji pieauga dalībvalstu īstenotie valsts atbalsta pasākumi saistībā ar Covid-19 pandēmiju, EK 2020. gada 19. martā pieņēma pagaidu regulējumu valsts atbalsta pasākumiem, ar ko atbalsta ekonomiku Covid-19 uzliesmojuma situācijā¹⁸ (turpmāk – Pagaidu regulējums). Lai papildinātu jau iepriekš minētās iespējas, EK Pagaidu regulējumā izklāstīja papildu pagaidu valsts atbalsta pasākumus, kurus tā uzskata par saderīgiem ar LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu (atbalsts, lai novērstu nopietnus traucējumus tautsaimniecībai) un kurus var ļoti ātri apstiprināt pēc attiecīgās dalībvalsts paziņojuma saņemšanas.

Atbilstoši LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktam EK par saderīgu ar iekšējo tirgu var atzīt atbalstu, kura mērķis ir "novērst nopietnus traucējumus dalībvalsts tautsaimniecībā". Šajā sakarā tiesa ir noteikusi, ka šādā gadījumā nopietnajiem traucējumiem jāietekmē visa attiecīgās dalībvalsts tautsaimniecība, nevis tikai viena reģiona vai tās teritorijas daļu tautsaimniecība. Tas arī atbilst vajadzībai šauri interpretēt visus izņēmuma noteikumus, piemēram, LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu.¹⁹ EK lēmumu pieņemšanas praksē ir konsekventi piemērojusi šo interpretāciju.²⁰

Covid-19 pandēmija nenoliedzami ir ietekmējusi pilnīgi visas ES dalībvalstis, un to ieviestie ierobežojumi ir būtiski ietekmējuši dažādas tautsaimniecības nozares un tajās strādājošos uzņēmumus. Tādēļ EK ir atzinusi, ka valsts atbalsts ir pamatots un to var atzīt par saderīgu ar iekšējo tirgu, pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu, uz noteiktu laikposmu, lai novērstu likviditātes trūkumu, ar ko saskaras uzņēmumi, un nodrošinātu, ka Covid-19 uzliesmojuma izraisītie traucējumi neapdraud šo uzņēmumu, jo īpaši mazo un vidējo uzņēmumu, dzīvotspēju.²¹

Pagaidu regulējumā²² ir izklāstīti nosacījumi, kurus tā piemēros atbalstam, ko dalībvalstis piešķir saskaņā ar LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu. Dalībvalstīm ir jāpierāda, ka valsts atbalsta pasākumi, kas EK paziņoti saskaņā ar šo paziņojumu, ir vajadzīgi, atbilstīgi un samērīgi, lai novērstu nopietnus traucējumus attiecīgās dalībvalsts tautsaimniecībā, un ka ir pilnībā ievēroti visi paziņojumā izklāstītie nosacījumi,²³ piemēram, kopējā atbalsta summa nepārsniedz 1,8 milj. eiro vienam uzņēmumam, un atbalstu nevar piešķirt uzņēmumiem, kuri 2019. gada 31. decembrī jau bija nonākuši grūtībās.

Piemēram, Latvija, pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu, lūdza saskaņot un EK apstiprināja Latvijas izveidoto aizdevuma garantiju shēmu un subsidētā aizdevuma shēmu, kas sniedz garantijas un apgrozāmo līdzekļu aizdevumus uzņēmējiem, kuru darbību ietekmē Covid-19 uzliesmojums.²⁴

Papildu Pagaidu regulējumā EK izstrādāja īpašus nosacījumus attiecībā uz atbalstu garantiju aizdevumu veidā, atbalstu subsidētu procentu likmju aizdevumiem veidā, atbalstu tādu garantiju un aizdevumu veidā, kas sniegti, izmantojot kredītiestādes vai citus finanšu starpniekus un īstermiņa eksporta kredīta apdrošināšanu, atbalstu ar Covid-19 saistītai pētniecībai un izstrādei, ieguldījumu atbalstu testēšanas un paplašinātas izmantošanas infrastruktūrām, ieguldījumu atbalstu ar Covid-19 saistītu produktu ražošanai u.c.

Minētais regulējums kopš tā pieņemšanas jau vairākas reizes ir grozīts. Ar grozījumiem ir atļauts sniegt atbalstu arī ar Covid-19 saistītu produktu pētniecības, testēšanas un ražošanas paātrināšanai, atvieglota krīzes skartajiem uzņēmumiem piekļuve kapitālam un likviditātei, palielināts atbalsts mikrouzņēmumiem, maziem uzņēmumiem un jaunuzņēmumiem, kā arī saistībā ar Covid-19 krīzes ieilgšanu ir pagarināti sākotnējie pagaidu regulējumā noteiktie termiņi u.c.²⁵

Izvērtējot EK līdz 2021. gada 31. augustam apkopoto informāciju²⁶ par dalībvalstu valsts atbalsta pasākumiem, kas apstiprināti saistībā ar Covid-19, ir konstatējams, ka 83 % no tiem ir apstiprināti, tieši pamatojoties uz EK izstrādāto Pagaidu regulējumu.

4. Nobeigums

Lai gan Covid-19 izraisītā krīze ir kas iepriekš nepieredzēts, raugoties vēsturē, ir redzams, ka globālā lejupslīde, kas sākās 2008. gadā, arī piespieda EK atvieglot valsts atbalsta noteikumus, lai ļautu valstu valdībām atrisināt ekonomiskās lejupslīdes sekas,²⁷ tādēļ ir paredzams, ka arī Covid-19 pandēmijai ir un būs liela ietekme uz valsts atbalsta noteikumu mīkstināšanu arī turpmākajos gados ar mērķi panākt ātru dalībvalstu atgūšanos no tās izraisītajām sekām.

Iepriekš minēto apliecina arī jau veiktais pētījumus ar agrīno novērtējumu par valsts atbalsta ietekmi uz konkurenci un konkurētspēju Covid-19 pandēmijas laikā, kurā ir norādīts, ka Covid-19 krīzes risināšanai uzsākto valsts atbalsta lietu skaits, kā arī budžeta lielums ir kas vēsturiski nepieredzēts.²⁸ Arī no autores rakstā apkopotās informācijas ir redzams, ka lielākā daļa valsts atbalsta gadījumu tiek apstiprināti tieši saskaņā ar Pagaidu regulējumu, kas apliecina, ka, iespējams, EK ieviestās izmaiņas bija galvenais stimuls valsts atbalsta izmantošanai.

Kā arī, lai gan nenoliedzami Covid-19 pandēmija ir ietekmējusi pilnīgi visas ES dalībvalstis, tomēr, pēc autores domām, katras dalībvalsts sniegtā atbalsta apmēram būs ietekmi uz tās ekonomikas atveseļošanās ātrumu, kas nenoliedzami arī ietekmēs konkurences apstākļus starp dalībvalstīm. Pastāv bažas, ka valstu, kas savas tautsaimniecības atbalstam ieguldīs lielākus un mērķētākus atbalsta veidus, uzņēmumi nonāks nesalīdzināmi labākos konkurences apstākļos, salīdzinot ar tiem uzņēmumiem, kuru mītnes valstīm nebūs tik lielu iespēju sniegt atbalstu. Šīs autores bažas apliecina arī Covid-19 ietekmes pētījumā²⁹ norādītais, ka lai gan visas ES dalībvalstis ir iesniegušas lietas EK, taču kopējais valsts atbalsta budžets ES dalībvalstīs ievērojami atšķiras. Turklāt nav pārliecinošu pierādījumu, ka kopējais valsts atbalsts ir proporcionāls ekonomiskajam kaitējumam, kas radies Covid-19 pandēmijas laikā. Tādējādi rodas bažas, vai tiek saglabāti līdzvērtīgi konkurences apstākļi, un pastāv nopietns risks, ka pārmērīgs valsts atbalsts dažās dalībvalstīs apdraudēs brīvu un godīgu konkurenci ES vienotajā tirgū.