Atsaucoties Saeimas Prezidija lūgumam, vairāki tiesību eksperti – LU Juridiskās fakultātes docents Dr. iur. Jānis Pleps, Latvijas pārstāve starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās Kristīne Līce un Saeimas Juridiskā biroja vadītāja Dina Meistere – ir sagatavojuši savus atzinumus jeb atbildes uz konkrētiem jautājumiem, kas izriet no Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu" un prasa padziļinātu juridisko analīzi. Diskusiju par šo valdības rīkojumu, un konkrēti – par atsevišķu, ar vakcinācijas pienākumu saistītu normu izpratni, "Jurista Vārds" aizsāka jau šā gada 19. oktobra numurā,1 un to turpinām arī šajā izdevumā, tostarp publicējot ekspertu viedokļus, kas iesniegti Saeimas Prezidijam, kā arī pausti pēc redakcijas aicinājuma saistībā ar attiecīgā valdības rīkojuma ietekmi arī uz privāto sektoru.
Rīkojumā paredzētie ierobežojumi vispārēji attiecas uz visu valsts konstitucionālo orgānu amatpersonām
Ļoti cienījamā Mūrnieces kundze!
Ar Jūsu 2021. gada 15. oktobra vēstuli esmu aicināts sniegt rakstveida viedokli par trijiem tiesību jautājumiem, proti:
"1) Vai Ministru kabineta rīkojuma 5.3. punktā paredzētais ierobežojums, kas ļauj valsts institūciju amatpersonām veikt savus amata pienākumus tikai tad, ja tām ir vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts, attiecas arī uz Saeimas deputātiem?
2) Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša – kādas ir Ministru kabineta rīkojuma 5.3. punkta tiesiskās sekas gadījumā, ja Saeimas deputātam no 2021. gada 15. novembra nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta?
3) Vai Ministru kabineta ārkārtējās situācijas apstākļos noteiktie pamattiesību ierobežojumi ir attiecināmi uz citu Latvijas konstitucionālo orgānu amatpersonām?". [..]
I
Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu" (turpmāk – Ministru kabineta rīkojums) 5.3. punkts paredz, ka valstī izsludinātās ārkārtējās situācijas laikā "valsts un pašvaldību institūciju (tai skaitā kapitālsabiedrību) darbinieki un amatpersonas no 2021. gada 15. novembra savus darba pienākumus var veikt tikai tad, ja viņiem ir vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts" (turpmāk – Rīkojuma norma).
Rīkojuma norma visupirms paredz valsts un pašvaldību institūciju (tai skaitā kapitālsabiedrību) darbinieku un amatpersonu pienākumu līdz 2021. gada 15. novembrim vakcinēties un iegūt vakcinācijas sertifikātu, ja vien Ministru kabineta rīkojuma spēkā stāšanās brīdī tām jau nav iegūts derīgs vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts.
Rīkojuma norma arī paredz konsekvences, ja valsts un pašvaldību institūcijas (tai skaitā kapitālsabiedrības) darbinieks vai amatpersona līdz 2021. gada 15. novembrim attiecīgo sertifikātu nav ieguvusi, proti, no 2021. gada 15. novembra bez vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta darba pienākumus nevar veikt.
II
Ministru kabineta rīkojums pieņemts, "lai apturētu straujo Covid-19 infekcijas izplatību un veselības nozares pārslodzi un mazinātu novēršamo mirstību, vienlaikus nodrošinot svarīgu valsts funkciju un pakalpojumu nepārtrauktību" (sk. Ministru kabineta rīkojuma preambulu).
Ar attiecīgo rīkojumu Ministru kabinets izsludinājis ārkārtējo situāciju visā valsts teritorijā no 2021. gada 11. oktobra līdz 2022. gada 11. janvārim (sk. Ministru kabineta rīkojuma 1. punktu).
Ministru kabinets norādījis rīkojuma izdošanas tiesisko pamatu, proti, tas ir Civilās aizsardzības un katastrofas pārvaldīšanas likuma 4. panta pirmās daļas 1. punkta "e" apakšpunkts, likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" 4. pants, 5. panta pirmā daļa, 6. panta pirmās daļas 1. punkts un otrā daļa, 7. panta 1. punkts un 8. pants, kā arī Epidemioloģiskās drošības likuma 3. panta otrā daļa (sk. Ministru kabineta rīkojuma preambulu).
III
Ministru kabinets, izdodot attiecīgo rīkojumu, ir rīkojies atbilstoši likumam "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli", lai Satversmē noteikto pilnvaru ietvaros novērstu apdraudējumu, kas saistīts ar Covid-19 infekcijas izplatību.
Valsts konstitucionālo orgānu vadītāji ir konstatējuši, ka "ārkārtējās situācijas vadība ir Ministru kabineta uzdevums". Tāpat viņi ir atzinuši, ka citu konstitucionālo orgānu pienākums ir Satversmes ietvaros sekmēt, lai tiktu nodrošināta ārkārtējās situācijas vadība (sk. 2020. gada 23. marta Valsts konstitucionālo orgānu darbības pamatprincipu ārkārtējā situācijā 6. punktu).
Atbilstoši likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" 9. panta trešās daļas un 10. panta prasībām Ministru kabinets par attiecīgo rīkojumu ir paziņojis Saeimas Prezidijam un Saeima par to ir lēmusi.
Saeima 2021. gada 14. oktobra sēdē "nolēmusi atbalstīt Ministru kabineta lēmumu izsludināt ārkārtējo situāciju [..] atbilstoši Ministru kabineta [..] rīkojumā [..] noteiktajam" (sk. Saeimas 2021. gada 14. oktobra paziņojumu "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu").
Līdz ar to attiecīgais Ministru kabineta rīkojums (tostarp arī Rīkojuma norma) ir izdots, ievērojot likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" prasības, un ir iedarbīgs līdzeklis ārkārtējās situācijas pārvaldīšanai.
IV
Ārkārtējā situācijā kā īpašā tiesiskā režīmā Ministru kabinets ir tiesīgs ierobežot fizisku personu tiesības un brīvības, kā arī uzlikt tām papildu pienākumus (sk. likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" 4. panta pirmo daļu).
Valsts konstitucionālo orgānu vadītāji savulaik īpaši uzsvēruši, ka "ikvienam iedzīvotājam ir pienākums pildīt visus noteikumus, kas tiek izdoti sakarā ar ārkārtējo situāciju" (sk. 2020. gada 23. marta Valsts konstitucionālo orgānu darbības pamatprincipu ārkārtējā situācijā 9. punktu).
Rīkojuma normā Ministru kabinets precīzi nosaucis fizisku personu grupu, uz kuru attiecas pienākums līdz 2021. gada 15. novembrim vakcinēties un iegūt vakcinācijas sertifikātu. Šī personu grupa ir valsts un pašvaldību institūciju (tai skaitā kapitālsabiedrību) darbinieki un amatpersonas (sk. arī: Covid-19 ierobežošanas stratēģiskās vadības grupa. Normas izdevēja skaidrojums par tās piemērošanu. Jurista Vārds, 2021. gada 19. oktobris, Nr. 42 (1204)).
Rīkojuma norma pati neparedz izņēmumus no tās adresātu loka. Drīzāk tieši pretēji – tās paplašinājums arī uz kapitālsabiedrību darbiniekiem un amatpersonām liecina par to, ka Rīkojuma normas mērķis ir aptvert pēc iespējas visas attiecīgajai personu grupai piederīgās personas, neparedzot izņēmumus no pienākuma līdz 2021. gada 15. novembrim vakcinēties un iegūt vakcinācijas sertifikātu (sk.: Kārkliņa A. Dažas atbildes uz jautājumiem par Ministru kabineta rīkojumu Nr. 720 saturu. Jurista Vārds, 2021. gada 19. oktobris, Nr. 42 (1204)).
Rīkojuma norma arī citu valsts konstitucionālo orgānu amatpersonām uzliek par pienākumu vakcinēties līdz 2021. gada 15. novembrim (sk.: Tiesībsarga birojs. Ārkārtējā situācijā nepieciešama vienota visaptveroša kārtība. Jurista Vārds, 2021. gada 19. oktobris, Nr. 42 (1204)). Kā norādījusi profesore Ineta Ziemele, ""valsts un pašvaldību amatpersonas un darbinieki" ir tie, kuriem atbilstoši Satversmē noteiktai valsts iekārtai ir jāīsteno valsts funkcijas. Visupirms tie ir Satversmē noteiktie konstitucionālie orgāni, kas īsteno valsts funkcijas – likumdošanu, izpildu funkciju un tiesu varu – arī ārkārtējā situācijā. [..] Ņemot vērā amatpersonu atbildību īpaši šajos apstākļos sabiedrības priekšā, šīm personām ir noteikts konkrēts pienākums [Rīkojuma normā]" (Ziemele I. Rīkojuma mērķis ir nodrošināt valsts funkciju, tai skaitā cilvēktiesību aizsardzības, īstenošanu. Jurista Vārds, 2021. gada 19. oktobris, Nr. 42 (1204)).
V
Varu apstiprinoši atbildēt uz Jūsu uzdoto jautājumu par valsts konstitucionālo orgānu amatpersonu pamattiesību ierobežošanu ārkārtējās situācijas apstākļos.
Ministru kabinets ārkārtējā situācijā var paredzēt arī tādus fizisko personu pamattiesību ierobežojumus, kas attiecas uz citu valsts konstitucionālo orgānu amatpersonām. Tāpat kā vienmēr, kad tiek ierobežotas personas pamattiesības, arī ārkārtējās situācijas laikā pamattiesību ierobežojumiem jābūt nepieciešamiem, atbilstošiem Satversmei un demokrātiskas tiesiskas valsts vispārējiem tiesību principiem, kā arī noteiktiem pienācīgā kārtībā.
Ja pamattiesību ierobežojumi pienācīgā kārtībā ir noteikti, to adresātiem ir pienākums tos ievērot un izpildīt noteikto (sk. arī: Rancāns J. Valsts vara un pilsoņu pinokumi. Katoļu Dzeive, 1929, Nr. 11). Tā ir tiesiskuma principa prasība demokrātiskā tiesiskā valstī, ka jebkura persona ievēro ar tiesību normām noteikto un izpilda savus pienākumus, ko prasa tiesību normas (sk. Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta 2004. gada 30. marta sprieduma lietā Nr. SKA-5 15. un 17. punktu). Vēl jo vairāk tas attiecas uz valsts konstitucionālo orgānu amatpersonām, no kurām daudzas, amatā stājoties, dod svinīgu solījumu (zvērestu) ievērot Satversmi un likumus (sk., piemēram, Satversmes 18. un 40. pantu, kā arī likuma "Par tiesu varu" 68. pantu).
VI
Varu apstiprinoši atbildēt uz Jūsu uzdoto jautājumu par Rīkojuma normā paredzētā attiecināmību uz Saeimas deputātiem.
Saeimas deputāti ir valsts amatpersonas (sk. likuma "Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā" 4. panta pirmās daļas 2. punktu, Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likuma 2. panta pirmās daļas 2. punktu, kā arī Krimināllikuma 316. panta otro daļu).
Rīkojuma norma skaidri paredz visu valsts amatpersonu pienākumu līdz 2021. gada 15. novembrim vakcinēties un iegūt vakcinācijas sertifikātu, ja vien vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts nav iegūts līdz attiecīgā Ministru kabineta rīkojuma spēkā stāšanās brīdim. Rīkojuma normā paredzētais vakcinācijas pienākums attiecas arī uz Saeimas deputātiem.
Saeimas deputātiem kā tautas priekšstāvjiem ir ne tikai tiesības, bet arī pienākumi, tostarp cienīt un vienmēr ievērot Satversmi, Saeimas kārtības rulli un citus normatīvos aktus, kā arī godprātīgi ievērot Saeimas deputāta svinīgajā solījumā pausto apņemšanos (sk. Saeimas deputātu ētikas kodeksa 4. un 5. punktu). Saeimas deputāts, tāpat kā ikviena cita Latvijas valsts amatpersona un arī privātpersona, ir padots tiesiskuma principa prasībām (sk. mana 2021. gada 16. augusta atzinuma I sadaļu).
Uz likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" pamata noteiktie pamattiesību ierobežojumi vai papildu pienākumi ārkārtējās situācijas apstākļos var attiekties arī uz Saeimas deputātiem. Īpaši apstākļos, kad tādi paši ierobežojumi vai papildu pienākumi tiek noteikti arī citām personu grupām, demokrātiskā tiesiskā valstī sagaidāms, ka valsts konstitucionālo orgānu amatpersonas un Saeimas deputāti kā tautas priekšstāvji rādīs priekšzīmi un paraugu apdraudējuma pārvarēšanā un spēkā esošo likumisko prasību ievērošanā (sk. Latvijas Senāta senatoru 1948. gada 13. marta/3. aprīļa atzinumu).
Vērā ņemams arī apstāklis, ka Saeima ir lēmusi par attiecīgo Ministru kabineta rīkojumu un atbalstījusi tajā noteikto (sk. Saeimas 2021. gada 14. oktobra paziņojumu "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu").
VII
Ievērojot Saeimas deputāta kā tautas priekšstāvja īpašo konstitucionālo lomu un atbildību, varētu sagaidīt, ka Rīkojuma norma tiek godprātīgi un priekšzīmīgi izpildīta un 2021. gada 15. novembrī visiem Saeimas deputātiem ir vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts.
Tādā gadījumā nebūtu nepieciešams risināt jautājumu par Rīkojuma normas konsekvencēm attiecībā uz tādiem Saeimas deputātiem, kuriem 2021. gada 15. novembrī nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta.
Rīkojuma norma paredz, ka valsts amatpersona nevar veikt savus darba pienākumus no 2021. gada 15. novembra, ja viņam nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta.
Uz Jūsu uzdoto jautājumu par šo seku attiecināmību uz Saeimas deputātiem varu atbildēt apstiprinoši. Ja Saeimas deputāts nav līdz 2021. gada 15. novembrim ieguvis vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikātu, viņam, tāpat kā jebkuram citam Rīkojuma normas adresātam, jārēķinās ar noteiktu tiesisku seku iestāšanos.
Šajā gadījumā Rīkojuma norma visiem valsts un pašvaldību institūciju (tai skaitā kapitālsabiedrību) darbiniekiem un amatpersonām paredz vienādu pienākumu līdz 2021. gada 15. novembrim vakcinēties, kā arī nosaka vienādu ierobežojumu veikt savus darba pienākumus no 2021. gada 15. novembra, ja tām nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta.
VIII
Attiecībā uz Jūsu uzdoto jautājumu par Rīkojuma normas tiesiskajām sekām, ja kādam Saeimas deputātam 2021. gada 15. novembrī nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta, jāņem vērā attiecīgā Ministru kabineta rīkojuma tiesiskā daba.
Ministru kabineta rīkojums par ārkārtējās situācijas izsludināšanu ir vispārējais administratīvais akts (sk.: Levits E. Satversme ārkārtas apstākļos. Jurista Vārds, 2020. gada 5. maijs, Nr. 18 (1128)).
Ministru kabineta rīkojums par ārkārtējās situācijas izsludināšanu darbojas pastāvošo likumu un Ministru kabineta noteikumu ietvaros, bet nevar tos grozīt, atcelt vai papildināt. Ja ārkārtējā situācijā nepieciešami kādi grozījumi vai papildinājumi spēkā esošos likumos vai Ministru kabineta noteikumos, tie ir atsevišķi grozāmi.
Tāpat arī ārkārtējā situācijā ir joprojām piemērojama Satversme un demokrātiskas tiesiskas valsts vispārējie tiesību principi. Ministru kabineta rīkojumā nevar paredzēt regulējumus, kas ir pretrunā ar Satversmi vai demokrātiskas tiesiskas valsts vispārējiem tiesību principiem.
Līdz ar to arī ārkārtējā situācijā jautājums par Saeimas darba iekšējo organizāciju un Saeimas deputāta kā tautas priekšstāvja tiesībām pildīt savus pienākumus ir apspriežams atbilstoši parlamenta autonomijas principam un Satversmē noteiktajam (sk. plašāk mana 2020. gada 16. augusta viedokļa II un III sadaļu).
IX
Ja kādam Saeimas deputātam 2021. gada 15. novembrī nebūs vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta, viņa iespējas turpmāk veikt savu darbu nosakāmas atbilstoši Saeimas kārtības rullim.
Saeimas kārtības ruļļa 7. pants paredz, ka katra Saeimas deputāta pienākums ir piedalīties Saeimas darbā. Savukārt gadījumus, kad Saeimas deputāts var tikt izslēgts no Saeimas sastāva, izsmeļoši nosaka Saeimas kārtības ruļļa 18. pants.
Papildus tam Saeimas kārtības ruļļa 8. pants dod iespēju Saeimas deputātam nepiedalīties Saeimas darbā, izprasot atvaļinājumu. Saskaņā ar Saeimas kārtības ruļļa 179. panta septīto un astoto daļu Saeima pēc Saeimas Mandātu, ētikas un iesniegumu komisijas priekšlikuma par Saeimas deputāta ētikas kodeksa pārkāpumu Saeimas deputātu var izslēgt no vienas līdz sešām Saeimas sēdēm.
Saeimas kārtības ruļļa 17. panta trešā daļa paredz, ka Saeimas deputāts zaudē tiesības piedalīties Saeimas darbā, ja viņš ir apcietināts. Līdz Satversmes tiesas sprieduma spēkā stāšanās brīdim Saeimas kārtības ruļļa 17. panta otrā daļa paredzēja, ka tiesības piedalīties Saeimas darbā zaudē arī deputāts, kurš izdots kriminālvajāšanai (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. decembra spriedumu lietā Nr. 2019-08-01).
Var secināt, ka Saeimas kārtības rullis neparedz Saeimas deputāta atstādināšanu, izslēgšanu no Saeimas sēdes vai Saeimas sastāva vai kādu citu regulējumu, kas ierobežotu viņa iespējas veikt savu darbu, ja viņam nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta 2021. gada 15. novembrī.
Ārpus juridiska viedokļa ietvariem atrodas attiecīgā jautājuma iespējamie risinājumi Saeimas deputāta politiskās atbildības ietvaros, kad ārkārtējā situācijā nav ticis izpildīts valsts amatpersonai paredzēts pienākums.
Vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta neesamība Saeimas deputātam 2021. gada 15. novembrī varētu būt pamats attiecīgā jautājuma izskatīšanai Saeimas Mandātu, ētikas un iesniegumu komisijā, ņemot vērā Saeimas deputāta ētikas kodeksa 4. un 5. punktā noteikto. Saeimas Mandātu, ētikas un iesniegumu komisija ir tiesīga izvērtēt katru gadījumu individuāli un lemt par iespējamo rīcību, kad nav ticis izpildīts Saeimas deputātam uzliktais pienākums ārkārtējā situācijā.
Varu piekrist Jūsu paustajam, ka "Saeima pati var ar deputāta amata tiesībām saistītos jautājumus detalizētāk noregulēt Saeimas kārtības rullī vai ar Saeimas Prezidija lēmumiem" (sk. Jūsu vēstules 2. lpp.). Atbilstoši parlamenta autonomijas principam un Satversmes 21. pantam Saeimai ir tiesības un pienākums pašai lemt par iespējamo regulējumu pēc 2021. gada 15. novembra, ja kādam Saeimas deputātam nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta. Izlemjot šos jautājumus, būtu ievērojama Satversmes tiesas sniegtā Saeimas deputāta kā tautas priekšstāvja statusa interpretācija (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. decembra spriedumu lietā Nr. 2019-08-01).
X
Kopsavelkot iepriekš minēto, vēlētos norādīt:
1) Ministru kabineta rīkojumā paredzētie personu pamattiesību ierobežojumi vispārēji attiecas uz visiem, arī citu valsts konstitucionālo orgānu amatpersonām;
2) Saeimas deputātam ir pienākums atbilstoši Rīkojuma normai līdz 2021. gada 15. novembrim vakcinēties un iegūt vakcinācijas sertifikātu;
3) ja kādam Saeimas deputātam pēc 2021. gada 15. novembra nav vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta, Saeimai atbilstoši parlamenta autonomijas principam un Satversmes 21. pantam jāspēj nodrošināt adekvātas tiesiskās sekas pienākuma neizpildei.
1. Rīkojums par ārkārtējās situācijas izsludināšanu: atsevišķu, ar vakcinācijas pienākumu saistītu normu izpratne. Jurista Vārds, 19.10.2021., Nr. 42 (1204), 5.–23. lpp.
Saeima pati nosaka sekas, ja deputāts nevar uzrādīt sadarbspējīgu sertifikātu
Ārlietu ministrijas Latvijas pārstāvis starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās (turpmāk – Pārstāvis) ir saņēmis Saeimas Prezidija vēstuli ar lūgumu sniegt viedokli par to, vai Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu" 5.3. punktā paredzētais ierobežojums, kas atļauj valsts institūciju amatpersonām veikt savus amata pienākumus tikai tad, ja tām ir vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts, attiecas arī uz Saeimas deputātiem un citām Latvijas konstitucionālo orgānu amatpersonām. Apstiprinošas atbildes gadījumā lūgts sniegt viedokli arī par to, kādas būtu šāda tiesiskā regulējuma sekas gadījumā, ja Saeimas deputātam no 2021. gada 15. novembra nebūtu derīga vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta.
Atbilstoši Ministru kabineta 2017. gada 7. marta noteikumos Nr. 121 "Pārstāvības kārtība starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās" definētajām Pārstāvja funkcijām un kompetencēm šajā viedoklī Pārstāvis sniegs atbildes uz jautājumiem, ievērojot Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas (turpmāk – Konvencija) 1. protokola 3. pantā garantētās tiesības uz brīvām vēlēšanām, kā tās savā judikatūrā interpretējusi Eiropas Cilvēktiesību tiesa (turpmāk – Tiesa). Tomēr, lai izprastu, ciktāl šī Konvencijas norma konkrētajā situācijā ir piemērojama, nepieciešams īsumā pievērsties augšminētajā rīkojumā lietotajiem jēdzieniem un paša rīkojuma tvērumam.
Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu" 5.3. punkts, par kura interpretāciju ir radušās šaubas, noteic: "valsts un pašvaldību institūciju (tai skaitā kapitālsabiedrību) darbinieki un amatpersonas no 2021. gada 15. novembra savus darba pienākumus var veikt tikai tad, ja viņiem ir vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts."1 Konkrētajā situācijā, lai rastu atbildi uz Saeimas Prezidija uzdotajiem jautājumiem, nepieciešams sīkāk apskatīt Ministru kabineta lietoto jēdzienu "valsts un pašvaldību institūciju amatpersona" un "savus darba pienākumus var veikt tikai tad" saturu. Atbilstoši šī paša rīkojuma 4. punktam tajā lietotie termini atbilst terminiem, kas lietoti normatīvajos aktos Covid-19 infekcijas izplatības un seku pārvarēšanas jomā. Tādēļ būtiski pieminēt, ka Ministru kabineta noteikumu Nr. 662 "Epidemioloģiskās drošības pasākumi Covid-19 infekcijas izplatības ierobežošanai",2 kas ir normatīvais akts Covid-19 infekcijas izplatības uz seku pārvarēšanas jomā, anotācijā noteikts, ka ar jēdzienu "amatpersona" saprotama ikviena valsts amatpersona.3 Līdz ar to jāsecina, ka prasība būt sadarbspējīga Covid-19 vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāta īpašniekam ir attiecināma uz ikvienu valsts un pašvaldības amatpersonu, tajā skaitā arī valsts orgānu amatpersonām. Šāds secinājums ir atbilstošs arī Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 mērķim – panākt Covid-19 straujās izplatības un ar to saistītās pārslodzes veselības sektoram un nāves gadījumu pieauguma apturēšanu.4
Pievēršoties Ministru kabineta rīkojuma 5.3. punktā lietotajam jēdzienam "savus darba pienākumus var veikt tikai tad", papildus rīkojuma tekstam, mērķim un Latvijas valsts iekārtas pamatprincipiem attiecībā uz Saeimas deputātiem sīkāk jāapskata arī tiesību uz brīvām vēlēšanām aspekti. Proti, no gramatiskas šī vārdu savienojuma iztulkošanas, neiedziļinoties dažādu valsts orgānu darbības principos un autonomijā, var rasties maldīgs priekšstats, ka tādā gadījumā, ja Saeimas deputāti pēc 15. novembra nespēj uzrādīt sadarbspējīgu Covid-19 vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikātu, viņiem turpmāk ir liegtas tiesības pildīt savus Saeimas deputāta pienākumus. Šāds regulējums nonāktu pretrunā ne tikai varas dalīšanas principam un parlamenta autonomijas principam, bet arī rīkojuma mērķim un Saeimas deputātu tiesībām uz brīvām vēlēšanām. Ministru kabineta tiesības izdot citām personām saistošus noteikumus sniedzas tiktāl, cik likums to ir pilnvarojis.5 Turklāt, kā secinājusi Satversmes tiesa, "no varas dalīšanas principa izriet prasība valsts varas atzariem līdzdarboties un mijiedarboties tādā veidā, ka tiek respektēta katra valsts atzara autonomija un netiek apdraudēta neviena valsts varas atzara svarīgu funkciju veikšana. Būtiski ir tas, lai visi valsts varas atzari pienācīgi veiktu savas funkcijas".6 Tādējādi jāsecina, ka Ministru kabineta rīkojuma Nr. 720 mērķis nav un nevar būt citu valsts varas atzaru un valsts orgānu darbības un funkciju nepārtrauktības, kuru viens no virsmērķiem ir personas pamattiesību un demokrātiskas valsts iekārtas nodrošināšana,7 apdraudēšana. Citiem vārdiem, Ministru kabineta rīkojuma Nr. 720 mērķis nav panākt, ka valsts orgānu amatpersonas, kuras nespēj uzrādīt sadarbspējīgu Covid-19 vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikātu, bet kuras īsteno būtiskas valsts varas funkcijas, nevar turpināt savu darbu un vēl jo vairāk apdraudēt sabiedrības interešu aizsardzību.
Apskatot specifiski Saeimas deputātu tiesības, Pārstāvis atsaucas uz atziņām, kas izteiktas jau tā 2021. gada 16. augusta Saeimas Prezidijam sniegtajā viedoklī,8 kurā secināts, ka Konvencijas 1. protokola 3. pants, kurā garantētas personu tiesības uz brīvām vēlēšanām, ir attiecināms arī uz pasīvo vēlēšanu tiesību aspektu.9 Proti, uz personu tiesībām kandidēt vēlēšanās un atbilstoši valstī spēkā esošajam regulējumam īstenot deputāta funkcijas pēc ievēlēšanas.10 Turklāt, lai arī tiesības uz brīvām vēlēšanām nav absolūtas un tādēļ valsts tās drīkst ierobežot, šīs tiesības valsts nedrīkst ierobežot tādā apjomā, kas ietekmētu šo tiesību būtību un padarītu tās par neefektīvām.11 Satversmes 21. pantā ir ietverts parlamenta autonomijas princips, kas noteic, ka tikai Saeima pati ir tiesīga noteikt savu iekšējo darbības kārtību, un šī ir uzskatāma par Latvijas tiesību sistēmā noteikto virsnormu, atbilstoši kurai tālāk parlaments nosaka sīkāku sava darba kārtību un regulējumu deputāta funkciju īstenošanai pēc ievēlēšanas. Gan Tiesa, gan Satversmes tiesa ir secinājušas, ka parlamenta deputāta tiesību īstenošana vienlaikus prasa nodrošināt arī efektīvu parlamenta darbību, citstarp reaģējot uz tādu parlamenta deputātu rīcību, kas traucē normālu likumdevēja darbu,12 taču Latvijas tiesību sistēmā šādus noteikumus ir tiesīga noteikti tikai pati Saeima. Līdz ar to, ņemot vērā Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 mērķi un Saeimas kā valsts varas atzara funkcijas un lomu Latvijas tiesību sistēmā, kā arī tiesību uz brīvām vēlēšanām aspektus, jāsecina, ka atbilstoši rīkojuma Nr. 720 5.3. punktam Saeima pati nosaka sekas gadījumā, ja pēc 15. novembra Saeimas deputāts nevar uzrādīt sadarbspējīgu Covid-19 vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikātu.
Ņemot vērā Pārstāvja kompetenci, kas noteikta Ministru kabineta 2017. gada 7. marta noteikumos Nr. 121 "Pārstāvības kārtība starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās" un iepriekšējās rindkopās izklāstīto, Pārstāvja ieskatā, Ministru kabineta rīkojuma Nr. 720 5.3. punktā ietvertais regulējums attiecināms uz Saeimas deputātiem tiktāl, ciktāl tas uzliek pienākumu līdz 15. novembrim spēt uzrādīt sadarbspējīgu Covid-19 vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikātu. Taču Ministru kabineta rīkojuma Nr. 720 5.3. punktā noteiktais "savus darba pienākumus var veikt tikai tad", ievērojot varas dalīšanas principu, šī rīkojuma mērķi, Saeimas deputātu tiesības uz brīvām vēlēšanām un parlamenta autonomijas principu, būtu jāinterpretē tādējādi, ka gadījumā, ja Saeimas deputāts pēc 15. novembra nevar uzrādīt sadarbspējīgu Covid-19 pārslimošanas vai vakcinācijas sertifikātu, sekas nosaka pati Saeima atbilstoši Saeimas kārtības rullim. Turklāt, ievērojot rīkojuma mērķi, varas dalīšanas principu, labas pārvaldības principu un starpinstitucionālās lojalitātes principu, līdzīgus secinājumus būtu iespējams izdarīt arī attiecībā uz citām valsts orgānu amatpersonām.
1. Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojums Nr. 720 "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu". Latvijas Vēstnesis, 09.10.2021., Nr. 195A, 5.3. punkts.
2. Ministru kabineta 2021. gada 28. septembra noteikumi Nr. 662 "Epidemioloģiskās drošības pasākumi Covid-19 infekcijas izplatības ierobežošanai". Latvijas Vēstnesis, 04.10.2021., Nr. 191A.
3. Ministru kabineta 2021. gada 28. septembra noteikumu Nr. 662 "Epidemioloģiskās drošības pasākumi Covid-19 infekcijas izplatības ierobežošanai" anotācija (ex-ante), 2.1. punkts. Pieejama: https://tapportals.mk.gov.lv/annotation/a93aae1a-7519-417b-b27b-0a722f90ed5a#
4. Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 "Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu" anotācija (ex-ante). Pieejama: https://tapportals.mk.gov.lv/attachments/legal_acts/document_versions/1b69df9c-4132-44a2-b4ae-6932b3fed845/download
5. Satversmes tiesas 2019. gada 18. aprīļa spriedums lietā Nr. 2018-16-03, secinājumu daļas 9. punkts; Satversmes 2017. gada 29. jūnija spriedums lietā Nr. 2016-23-03, 16. punkts; Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra spriedums lietā Nr. 2010-40-03, 10.2. punkts.
6. Satversmes tiesas 2021. gada 27. maija spriedums lietā Nr. 2020-49-01, 18.1. punkts; Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra spriedums lietā Nr. 03-05(99), secinājumu daļas 1. punkts; Satversmes tiesas 2019. gada 6. marta spriedums lietā Nr. 2018-11-01, 18.3.1. punkts.
7. Citstarp skatīt Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra spriedumu lietā Nr. 03-05(99), secinājumu daļas 1. punktu; Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra spriedumu lietā Nr. 2010-40-03, 10.2. punktu; par demokrātijas lomu skatīt arī "Ždanoka pret Latviju" (iesniegums Nr. 58278/00), 2006. gada 16. marta Lielās palātas spriedums, 98. rindkopa.
8. Latvijas pārstāves starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās 2021. gada 16. augusta viedoklis (Ārlietu ministrijas vēstule Nr. 03-17838).
9. "Ādamsons pret Latviju" (iesniegums Nr. 3669/03), 2008. gada 24. jūnija spriedums, 111. e) rindkopa; "Podkolzina pret Latviju" (iesniegums Nr. 46726/99), 2002. gada 9. aprīļa spriedums, 35. rindkopa; "Sadak un citi pret Turciju" (Nr. 2) (iesniegumi Nr. 25144/94, 26149/95, 26150/95, 26151/95, 26152/95, 26153/95, 26154/95, 27100/95 un 27101/95), 2002. gada 11. jūnija spriedums, 33. rindkopa.
10. "Paunović un Milivojević pret Serbiju" (iesniegums Nr. 41683/06), 2016. gada 24. maija spriedums, 58. rindkopa.
11. "Selahattin Demirtaş pret Turciju" (Nr. 2) (iesniegums Nr. 14305/17), 2020. gada 22. decembra spriedums, 387. rindkopa; "Mathieu-Mohin un Clerfayt pret Beļģiju" (iesniegums Nr. 9267/81), 1987. gada 2. marta spriedums, 52. rindkopa; "Karacsony un citi pret Ungāriju" (iesniegumi Nr. 42461/13, 44357/13), Lielās palātas 2016. gada 17. maija spriedums, 139. rindkopa.
12. Satversmes tiesas 2019. gada 23. decembra spriedums lietā Nr. 2019-08-01, 14. punkts; Satversmes tiesas 1998. gada 13. jūlija spriedums lietā Nr. 03-04(98), secinājumu daļas 3. punkts; "Kracsony un citi pret Ungāriju" (iesniegumi Nr. 42461/13, 44357/13), Lielās palātas 2016. gada 17. maija spriedums, 139. rindkopa.
Rīkojuma 5.3. punkts būtu attiecināms vienīgi uz izpildvaras funkcijas veicošajām institūcijām
Saeimas Juridiskais birojs ir saņēmis Saeimas Prezidija aicinājumu izteikt viedokli par to, vai Ministru kabineta 2021. gada 9. oktobra rīkojuma Nr. 720 (turpmāk – Rīkojums) 5.3. punktā noteiktais, ka "valsts un pašvaldību institūciju (tai skaitā kapitālsabiedrību) darbinieki un amatpersonas no 2021. gada 15. novembra savus darba pienākumus var veikt tikai tad, ja viņiem ir vakcinācijas vai pārslimošanas sertifikāts", attiecas arī uz Saeimas deputātiem un citu konstitucionālo orgānu amatpersonām.
Ministru kabineta pilnvaru apjomu ārkārtējās situācijas laikā nosaka likums "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli". Šā likuma 4. panta pirmā daļa noteic, ka "ārkārtējā situācija ir īpašs tiesiskais režīms, kura laikā Ministru kabinetam ir tiesības likumā noteiktajā kārtībā un apjomā ierobežot valsts pārvaldes un pašvaldību institūciju, fizisko un juridisko personu tiesības un brīvības, kā arī uzlikt tām papildu pienākumus".
Ja likumdevējs iepriekš nav paredzējis, ka konkrētas tiesības var tikt ierobežotas ārkārtējās situācijas apstākļos, tad Ministru kabinets pēc savas iniciatīvas šīs tiesības nevar aizskart (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 11. decembra sprieduma lietā Nr. 2020-26-0106 14. punktu). Ministru kabineta tiesības, izsludinot ārkārtējo situāciju, ir noteiktas tā paša likuma 8. pantā. Šā panta pirmā daļa paredz Ministru kabineta tiesības paplašināt valsts pārvaldes un pašvaldību institūciju pilnvaras privātpersonu tiesību ierobežošanā, bet otrā daļa papildus paredz Ministru kabinetam arī "tiesības noteikt konkrētajā ārkārtējā situācijā nepieciešamus pasākumus, kas valsts apdraudējuma un tā seku novēršanai vai pārvarēšanai paredzēti likumos, kā arī valsts pārvaldes un pašvaldību institūciju kompetenci valsts apdraudējuma novēršanā vai pārvarēšanā". Likumā "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" lietotais jēdziens "valsts pārvaldes un pašvaldību institūcijas" ir tulkojams sistēmiski kopsakarā ar Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 58. pantu un Valsts pārvaldes iekārtas likumu. Satversmes 58. pants nosaka: "Ministru kabinetam ir padotas valsts pārvaldes iestādes." Šī norma atspoguļo no varas dalīšanas principa izrietošo valsts pārvaldes iestāžu padotību Ministru kabinetam. Tā kā valsts pārvaldes iestādes ir tās iestādes, kuras īsteno izpildvaras funkcijas, no šīs normas izriet arī Ministru kabineta atbildība par izpildvaras funkciju īstenošanu (sk.: Latvijas Republikas Satversmes komentāri. III nodaļa. Valsts prezidents. IV nodaļa. Ministru kabinets. Autoru kolektīvs prof. R. Baloža zinātniskā vadībā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2017, 553. lpp.). Tādējādi, raugoties no varas dalīšanas principa viedokļa, Ministru kabineta tiesības ārkārtējās situācijas laikā ierobežot "valsts pārvaldes un pašvaldību institūciju" tiesības un uzlikt tām papildu pienākumus nevar attiecināt uz Satversmē minēto institūciju pilnvarām.
Lai arī ārkārtējās situācijas laikā Ministru kabineta pilnvaru apjoms pieaug, Satversmē noteiktā valsts varas orgānu sistēma un to līdztiesība paliek nemainīga. Tas nepārprotami noteikts arī likuma "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" 19. panta piektajā daļā: "Ārkārtējā situācija vai izņēmuma stāvoklis nevar būt par pamatu Satversmē minēto institūciju kompetences ierobežošanai." Tādējādi uzskats, ka Ministru kabinets ārkārtējās situācijas laikā varētu ierobežot Saeimas deputātu tiesības pildīt tiem Satversmē noteiktos pienākumus, ir pretrunā ar parlamenta autonomijas principu, kas izriet no Satversmes 21. panta, kā arī ar varas dalīšanas principu un tiesiskuma principu.
Ministru kabineta Rīkojumā lietotais jēdziens "valsts un pašvaldību institūcijas" vismaz gramatiskajā izpratnē ir plašāks par likumā "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli" lietoto (sk. šā likuma 4. panta pirmo daļu) formulējumu. Ar jēdzienu "valsts pārvaldes iestāde" Latvijas tiesību sistēmā tiek apzīmētas tās institūcijas, kuras īsteno izpildvaras funkcijas, bet jēdziena "valsts institūcija" tvērums ir plašāks un tas aptver jebkuru institūciju, kas darbojas valsts kā sākotnējās publisko tiesību juridiskās personas ietvaros (piemēram, konstitucionālos orgānus, Tiesībsarga biroju u.c.). Tomēr šāda Rīkojuma 5.3. punkta interpretācija nonāktu pretrunā gan ar likumu "Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli", gan Satversmē noteikto valsts varas orgānu kompetenci.
Pēc Juridiskā biroja ieskata, Rīkojuma 5.3. punkts būtu tulkojams tā, lai tas atbilstu augstāka juridiska spēka tiesību normām un līdz ar to attiektos vienīgi uz izpildvaras funkcijas veicošajām institūcijām, bet neskartu Satversmē minēto konstitucionālo orgānu amatpersonu statusu un pilnvaras. Pretējs šīs tiesību normas iztulkojums varētu būt par pamatu secinājumam, ka Rīkojuma 5.3. punkts attiecībā uz Saeimas deputātiem un citu konstitucionālo orgānu amatpersonām neatbilst Satversmei un likumiem.
