ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

2022. gadā Saeima pieņēma Ministru kabineta 2021. gadā iesniegto Pašvaldību likumprojektu. Jaunais likums ir balstīts uz 1994. gadā pieņemtā likuma "Par pašvaldībām" ietverto regulējumu, saglabājot un pilnveidojot lielu daļu no vecā likuma normām, taču atmetot lieko, novecojušo, kā arī ietverot jaunus institūtus. Likumprojekta izskatīšanā Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija rūpīgi apsprieda vairākus konceptuālus jautājumus: sākot no pašvaldību funkciju regulējuma un beidzot ar pašvaldību darbības pārraudzību. Šīs diskusijas bija nozīmīgas, gan lai veicinātu vienotu izpratni par likuma pamatjēdzieniem, gan arī apsvērtu likumā ietvertā regulējuma priekšrocības un alternatīvu iespējas. Pašvaldību likuma izskatīšana Saeimā ir labi dokumentēta: komisiju sēžu audioieraksti, protokoli, kā arī iesniegtie priekšlikumi ir atrodami Saeimas mājaslapā internetā un droši vien būs noderīgi arī nākotnē.

Šajā rakstā¹ ir izklāstīti paši nozīmīgākie Pašvaldību likumā ietvertie jēdzieni un jauninājumi. Raksts nav izsmeļošs visu jaunajā likumā ietverto izmaiņu apskats. Tādi Pašvaldību likumā ietvertie jauninājumi kā līdzdalības budžets un kolektīvie iesniegumi, kā arī daži "tehniski" jauninājumi domes un komitejas sēžu norisē likumā ir katram izlasāmi un viegli uztverami. Taču ir vairāki svarīgi jautājumi, kuri prasa plašākus paskaidrojumus, lai arī turpmāk nodrošinātu konsekventu likumā ietverto jēdzienu un tiesību normu izpratni. Šajā rakstā izklāstīti daži no tiem: pašvaldības kompetence, pašvaldības institucionālās sistēmas pamatjēdzieni, pašvaldības administratīvo aktu regulējums, izmaiņas nodarbinātības attiecību regulējumā un saistošo noteikumu pieņemšanā.

1. Pašvaldības kompetence

1.1. Pašvaldības kompetences veidi

Pašvaldību likums, tāpat kā līdz šim likums "Par pašvaldībām", paredz pašvaldības kompetences dalījumu divos veidos: autonomajā kompetencē un uzdotajā (deleģētajā) kompetencē.

Pašvaldības autonomā kompetence ir to funkciju kopums, par kurām juridiski atbild pati pašvaldība. Autonomās kompetences pretstats ir pašvaldībai uzdotā (deleģētā) kompetence, par kuru atbild cita publiska persona (deleģētājs), bet pašvaldība tikai rīkojas deleģētāja vārdā. Pašvaldības autonomā kompetence ir pašvaldību jēgas "kodols". Proti, katra publiska persona un arī tās iestāde ir veidota tādēļ, lai veiktu tai noteiktas funkcijas. Šādā ziņā pašvaldības autonomā kompetence, tāpat kā jebkuras citas valsts pārvaldes institūcijas kompetence, nozīmē šai institūcijai likumā paredzēto darbības lauku jeb to, kas šai institūcijai ir jādara un ko tā var darīt. Pašvaldību autonomo kompetenci iedala divās funkciju grupās: autonomajās funkcijās un brīvprātīgajās iniciatīvās.

Pašvaldību autonomās funkcijas ir minētas Pašvaldību likuma 4. panta pirmajā daļā. Šīs autonomās funkcijas ir ar likumu noteiktas kā pašvaldību pamatkompetence jeb darbības joma. Likumā noteikto autonomo funkciju galvenā jēga ir paredzēt pašvaldībām tiesisko pamatu šajā jomā darboties: ja nepieciešams, pieņemt šo funkciju īstenošanai nepieciešamos saistošos noteikumus, paredzēt finanšu līdzekļus, noteikt institūcijas un amatpersonas, kuras ir tiesīgas pieņemt šo funkciju īstenošanai nepieciešamos lēmumus u.tml. Pašvaldību autonomās funkcijas juridiski atšķiras gan atkarībā no tā, cik detalizēti citos normatīvajos aktos tās ir regulētas, gan atkarībā no tā, vai tās pārklājas vai nepārklājas ar valsts kompetenci. Papildus Pašvaldību likuma 4. panta pirmajā daļā minētām funkcijām citas autonomās funkcijas var būt paredzētas arī citos likumos.

Autonomās funkcijas īstenošanas "standarts" var būt atšķirīgs, gan ņemot vērā Pašvaldību likuma 4. panta pirmajā daļā noteiktās funkcijas formulējumu, gan citos likumos ietverto regulējumu. Piemēram, Pašvaldību likuma 4. panta pirmās daļas 16. punktā minētā pašvaldības autonomā funkcija "nodrošināt ar būvniecības procesu saistīta administratīvā procesa tiesiskumu" ir detalizēti regulēta Būvniecības likumā un citos normatīvajos aktos. Šajos normatīvajos aktos pašvaldības tiesības un pienākumi šīs funkcijas ietvaros ir detalizēti reglamentēti, un rīcības brīvība ir paredzēta vien retos gadījumos. Pašvaldību likuma 4. panta pirmās daļas 14. punktā minētā funkcija "piedalīties sabiedriskās kārtības un drošības nodrošināšanā, tostarp izveidojot un finansējot pašvaldības policiju" paredz konkrētu pienākumu – izveidot pašvaldības policiju.

Turpretim ir arī tādas autonomās funkcijas, no kurām pašvaldībai neizriet citos likumos noteikti pienākumi un izpildes standarti. Tādas autonomās funkcijas ir, piemēram, pašvaldības administratīvās teritorijas labiekārtošana (4. panta pirmās daļas 2. punkts); gādāšana par iedzīvotāju veselību (4. panta pirmās daļas 6. punkts); sporta attīstības veicināšana (4.