ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

1. Ievads

Daudzviet lekcijās, tiesās, procesuālajos dokumentos un pat spriedumos mēdz izskanēt divi maldīgi priekšstati par Eiropas Savienības (turpmāk – ES) tiesībām. Proti, pirmais maldīgais priekšstats ir tāds, ka ES tiesības ir kaut kas tāls un nesaprotams un ka nepieciešams piemērot tikai nacionālo tiesību aktus, jo tajos jau ir iestrādātas ES tiesības. Savukārt otrs maldīgais priekšstats ir tāds, ka ES tiesības vienmēr ir pārākas par nacionālajām tiesībām un, lūk, tas arī ir viss, kas būtu jāzina par ES tiesībām. Taču realitāte ir krietni raibāka.

Vispārējiem tiesību principiem, dibināšanas līgumiem, ES Pamattiesību hartai, regulām, direktīvām, pamatlēmumiem¹ un citiem ES tiesību avotiem katram piemīt atšķirīga tiesiskā daba, un šīs atšķirības atspoguļojas arī to juridiskajā spēkā.² Šajā rakstā galvenā uzmanība tiek veltīta tiesiskajām attiecībām starp nacionālajām un ES tiesībām, ilustrācijai galvenokārt izmantojot direktīvas. Rakstā tiek aplūkoti arī pamatlēmumi, kurus varētu uzskatīt par direktīvu līdzgaitniekiem policijas un tiesas iestāžu sadarbībā krimināllietās. Lai gan regulas ir vispārpiemērojamas, pilnībā juridiski saistošas un tieši piemērojamas visās ES dalībvalstīs – situācija ar direktīvām ir atšķirīga.

Līguma par Eiropas Savienības darbību³ (turpmāk – LESD) 288. pantā noteikts, ka direktīvas tām dalībvalstīm, kurām tās adresētas, uzliek saistības attiecībā uz sasniedzamo rezultātu, bet ļauj šo valstu iestādēm noteikt to īstenošanas formas un metodes. Līdz ar to dalībvalstis pašas lemj par to, kuros tiesību aktos ir jāveic grozījumi un kādas administratīva rakstura darbības ir nepieciešamas, lai direktīvas ieviestu. Vēsture liecina, ka dalībvalstis nereti pieļauj kļūdas šajā procesā. Attiecīgi Eiropas Savienības Tiesa (turpmāk – EST) ir precizējusi, ka direktīvām noteiktās situācijās pastāv de facto gadījuma rakstura horizontālā tiešā iedarbība tiesiskajās attiecībās starp privātpersonām. Turklāt direktīvām var būt izšķiroša nozīme arī nacionālo tiesību interpretācijā.

Šī raksta mērķis ir EST lietu analīze, to papildinot ar Igaunijas tiesu praksi. Rakstā tiek sniegts instrumentu kopums, kas sevī ietver visus nepieciešamos rīkus, lai varētu atrisināt neatbilstības, kas radušās starp nacionālajām tiesībām un ES direktīvām. Neatbilstība šeit neaprobežojas tikai ar acīmredzamu pretrunu. Tā drīzāk attiecas uz situācijām, kad ES tiesību izpratnē direktīvas ieviešanas procesā nav sasniegts vēlamais rezultāts.

Būtiskākie no rīkiem šajā instrumentu kopumā ir: a) direktīvu tiešā iedarbība un b) ar direktīvām atbilstīga nacionālo tiesību normu interpretācija, tas ir, direktīvu netiešā iedarbība. Ja neviens no šiem rīkiem nenodrošina lietas risinājumu, tad situāciju iespējams glābt, tieši atsaucoties uz ES dibināšanas līgumu noteikumiem. Taču, ja ES tiesību aktos paredzētās tiesības joprojām nav iespējams realizēt, par tiesiskās aizsardzības līdzekli var kalpot prasības iesniegšana par zaudējumu atlīdzību. Tomēr šis aspekts ir ticis aplūkots citās publikācijās un šajā rakstā netiks skatīts plašāk.⁴

2. Vispirms vienosimies par terminoloģiju

Direktīvu kontekstā pieņemts lietot terminu "direktīvu tiešā iedarbība" (franču val. – effet direct des directives).⁵ Proti, direktīvu tiešā iedarbība nozīmē, ka, izpildoties noteiktiem priekšnoteikumiem, tiesību piemērotājiem ir iespēja un dažkārt pat pienākums tieši piemērot konkrētu direktīvas normu nacionālās tiesību normas vietā. Šādā gadījumā visām valsts iestādēm un tās struktūrām – neatkarīgi no tā, vai tie ir tiesas, policijas vai pašvaldības darbinieki, – ir vai nu jāpiemēro nacionālā tiesību norma, kas ir pretrunā direktīvā noteiktajam, vai arī jānovērš nacionālā regulējuma nepilnība, pamatojot savu lēmumu ar direktīvas normu. Saprotams, ka praksē tas varētu būt par daudz prasīts, lai jebkurš tiesību piemērotājs veiksmīgi izpildītu šo uzdevumu. Tomēr no ES tiesībām izriet, ka šis pienākums attiecas uz valsti vienoti neatkarīgi no tā, vai šo uzdevumu veic tiesnesis, policists vai pašvaldība.

ES tiesībām atbilstīgas interpretācijas princips (pienākums interpretēt nacionālās tiesības saskanīgi ar ES tiesībām, ko dēvē arī par "konsekventu interpretāciju", franču val. – interprŽtation conforme) paredz, ka tiek piemērotas nacionālo tiesību normas. No tiesas tiek sagaidīts, ka tā dos priekšroku tām interpretācijas metodēm, kas novedīs pie rezultāta, kas ir vistuvākais direktīvā paredzētajam. Situācijās, kad dalībvalstī ir izveidojusies judikatūra, kurā sniegtā nacionālo tiesību normu interpretācija nav saderīga ar ES tiesībām, atbilstoši konsekventas interpretācijas principam šādu judikatūru ir nepieciešams mainīt pat, ja šādu ES tiesību interpretāciju ir sniegusi dalībvalsts pēdējās instances tiesa.⁶ ES tiesībām atbilstīga interpretācija nevar un nerezultēsies ar direktīvas normas piemērošanu. Atbilstīgas interpretācijas rezultātā tiks piemērota nacionālo tiesību norma "direktīvas gaismā".

ES tiesībās nepastāv formāla hierarhija starp šiem instrumentiem. Ievērojot noteiktus kritērijus un izvērtējot katru individuālu gadījumu, tiesību piemērotājiem ir jāpieņem attiecīgs lēmums, vai lietderīgāk ir paļauties uz interpretāciju, kas ir saderīga ar ES tiesībām, vai nepiemērot nacionālo tiesību normu, to aizstājot ar attiecīgo direktīvas normu. Atbilstīgas interpretācijas princips ir obligāts tādā nozīmē, ka tiesai ir jāatrod veids, kā piemērot nacionālās tiesības tā, lai rezultāts būtu saderīgs ar ES tiesībām.⁷ Raugoties no praktiskā viedokļa, ja jautājumu ir iespējams atrisināt, veicot nedaudz radošāku nacionālo tiesību interpretāciju, tad loģiskāk būtu to darīt vispirms. Pieņemsim, ka ar interpretācijas palīdzību nav iespējams panākt piemērotu rezultātu. Tādā gadījumā ir nepieciešams pārbaudīt, vai ir izpildīti visi tiešās iedarbības priekšnoteikumi.⁸ EST konsekventi (lai gan piesardzīgi un bieži vien netieši) dod priekšroku atbilstīgai interpretācijai, jo tādējādi notiek pēc iespējas mazāka iejaukšanās dalībvalstu nacionālajās tiesībās. Pirmo reizi šāda atziņa tika pausta Dominguez lietā, kurā EST dalībvalstu tiesām piedāvāja trīs soļu modeli.⁹ Proti, ja a) atbilstīga interpretācija un b) tiešā iedarbība nav iespējama vai nedod vēlamo rezultātu, kas būtu saderīgs ar direktīvas mērķiem, personai ir iespēja apsvērt c) valsts atbildības noteikšanu, pieprasot zaudējumu atlīdzību, kas radušies direktīvas pārkāpuma rezultātā. Īpašās situācijās iespējams iesniegt prasību par zaudējumu atlīdzību neatkarīgi no a) un b) apakšpunktu iespējamības un veiksmīgas izpildes. Nobeigumā jāatzīmē, ka, lai gan nav skaidra šo izvirzīto metožu hierarhija, EST ir devusi acīmredzamu priekšroku, norādot, ka "jautājums, vai valsts tiesību norma, ciktāl tā ir pretrunā ES tiesībām, ir jāatstāj bez piemērošanas, rodas tikai tad, ja izrādās neiespējami šo tiesību normu interpretēt atbilstīgi ES tiesībām".¹⁰

3. Direktīvu tiešā iedarbība

Izņemot direktīvu tiešo iedarbību no mums pieejamo instrumentu kopuma, apskatīsim tās pamatus un būtību teorijā, kā arī aplūkosim konkrētus piemērus. Savā būtībā direktīvu tiešās iedarbības piemērošanu var raksturot kā no direktīvas izrietošu tiesību īstenošanu, tieši atsaucoties uz direktīvu. Tādējādi direktīvu tiešā iedarbība ļauj novērst personas tiesību aizskārumu vai uzliek par pienākumu strīda otrai pusei garantēt no direktīvas izrietošās tiesības. Apstiprinošas atbildes gadījumā, vai iespējams piemērot direktīvas tiešo iedarbību, šo tiesību nodrošināšana personai joprojām ir iespējama. Līdz ar to šeit nerodas pamats prasījumam par zaudējumu atlīdzību, kas ir atkarīgs no tā, vai personas tiesību aizskārums jau ir noticis, kas nozīme, ka aizskārums vairs nav novēršams vai pilnībā izslēdzams, pat garantējot attiecīgās tiesības.

Tiešās iedarbības esamība ir jānosaka konkrētās tiesību normas vai dalībvalsts pienākuma līmenī, nevis kopumā visam tiesību aktam. Ir nepieciešams nošķirt tiešo iedarbību (procesuālās tiesības) no personas tiesībām, kas izriet no ES tiesībām (materiālās tiesības). Proti, tiešā iedarbība nav tiesību akta īpašs paveids vai iezīme, bet gan noteiktas tiesības procesuāla "biļete uz tiesu". Ja kumulatīvi izpildās visi tiešās iedarbības priekšnoteikumi – nacionālo tiesību norma netiek piemērota (taču tas nekādā ziņā nenozīmē, ka norma tiek atcelta).

Vairākos eksāmenos studentiem tika uzdots iejusties juridiskā konsultanta lomā, daži studenti ierosināja, ka klients var "iesniegt prasību tiesā par attiecīgā akta atcelšanu", "pieprasīt, lai valsts pieņem direktīvu", "pieprasīt, lai Komisija ievieš direktīvu", "vai lūgt, lai Eiropas Komisija uzsāk tiesvedību vai apstrīd tās nepareizu ieviešanu attiecīgās valsts tiesā", "iesniegt prasību par zaudējumu atlīdzību (direktīvas tiešā iedarbība)", "pieprasīt direktīvas pareizu ieviešanu", utt. Protams, likumsakarīgi, ka, sniedzot šādas atbildes, eksāmens šiem studentiem noslēdzās ar nesekmīgu vērtējumu. Neviens no studentu piedāvātajiem risinājumiem nav nepieciešams tiesību, kas izriet no direktīvu tiešās iedarbības, īstenošanai. Ne Igaunijas parlaments Rīgikogu (Riigikogu), ne Eiropas Komisija, ne tiesībsargs neiejauksies tiešās iedarbības piemērošanas rezultātā. Atbilstoši ES tiesībām valstij ir pienākums direktīvu ieviest pareizi, bet tas nekādi neietekmē direktīvas tiešās iedarbības esamību vai neesamību. Personas tiesības tiek nodrošinātas ar valsts pārvaldes iestādes vai tiesas lēmumu, ar ko tiek nolemts konkrēts juridisks jautājums. Līdz ar to tiešās iedarbības kontekstā ikviens valsts pārvaldes darbinieks kļūst par sava veida "tiesību guru", kuram ir gan tiesības, gan pienākums nepiemērot nacionālo tiesību normu. Pārfrāzējot kādu zināmu sakāmvārdu: nekad neatstāj tiesai izdarīt to, ko pats vari izdarīt šodien!

Detalizētāk apskatot konkrētus kritērijus, vispirms jāatzīmē, ka direktīvas tiešā iedarbība ir iespējama tikai tad, kad ir iestājies direktīvas ieviešanai paredzētais termiņš.¹¹ Galu galā šī termiņa mērķis ir dot dalībvalstīm pietiekami daudz laika, lai tās veiktu izmaiņas spēkā esošajos tiesību aktos un administratīvajā praksē, tāpēc ideja par termiņa noteikšanu, kas ļautu ātrāk paļauties uz direktīvas tiešo iedarbību, nonāktu pretrunā ar šo sākotnējo mērķi. Tiešās iedarbības piemērošanā nav nozīmes tam, ka direktīva vēl nav tikusi ieviesta vai tikusi ieviesta nepareizi, vai sākotnēji ieviesta pareizi, bet vēlāk tiesību aktos parādījušās nepilnības.¹²

Lai piemērotu tiešo iedarbību, direktīvas normai jāparedz skaidrs un precīzs pienākums, kas ir beznosacījuma un dalībvalstij neparedz nekādu rīcības brīvību.¹³ Tas tiek formulēts arī kā nosacījums, ka, ja direktīvā ietvertās normas šķiet beznosacījuma un ir pietiekami skaidras attiecībā uz tās priekšmetu, persona var atsaukties uz šīm normām pret valsti.¹⁴ Ir saprotams, ka tiesību piemērotājiem ar to vien nepietiek, un tas rada zināmas bažas, ka katrā gadījumā kritēriji var atšķirties. Taču pamatā tiesu praksē ir nostiprinājušies vieni un tie paši kritēriji, un, lai pārbaudītu, vai ir iespējama direktīvas tiešā iedarbība, nepieciešams atbildēt uz šādiem jautājumiem:

– vai dalībvalstīm noteiktais direktīvas ieviešanas termiņš ir iestājies? Ja termiņš vēl nav iestājies, valstij joprojām ir tiesības rīkoties, lai ieviestu direktīvu, līdz ar to tai nevar pārmest, ka direktīva vēl nav ieviesta;

– vai direktīva paredz personai pietiekami skaidri un precīzi noteiktas tiesības, kuras var īstenot pēc definīcijas? Tas nebūt nenozīmē, ka šīs tiesības būtu precīzi jāformulē kā "privātpersonai ir tiesības prasīt to un to".