ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

Iestāšanās ES tika izvirzīta kā politiskais mērķis jau 1991. gadā. 1992. gadā izstrādātajā Latvijas ārpolitikas galveno virzienu dokumentā iekļaušanās Eiropā tika noteikta kā Latvijas ārpolitikas stratēģijas pamatmērķis.¹ 1995. gadā Saeima apstiprināja "Latvijas ārpolitikas pamatvirzienus līdz 2005. gadam", kur šis mērķis vēlreiz tika apliecināts. Latvijas pieteikums iestāšanai ES tika iesniegts 1995. gada oktobrī. Uzreiz pēc tam Eiropadome uzdeva Eiropas Komisijai (turpmāk – EK) sagatavot atzinumus par visām jaunajām kandidātvalstīm, t.sk. Latviju, un to atbilstību uzņemšanas kritērijiem. Oficiālās iestāšanās sarunas tika uzsāktas 2000. gada februārī, balstoties uz 1999. gada 10.–11. decembrī Helsinkos notikušās Eiropadomes pieņemto lēmumu.² 2002. gada oktobrī EK publicēja pēdējos progresa ziņojumus par kandidātvalstīm un rekomendēja ES dalībvalstīm noslēgt pievienošanās sarunas ar 10 kandidātvalstīm, t.sk. Latviju. 2002. gada 24.–25. oktobrī notikušajā Eiropadomes sanāksmē ES apstiprināja apņemšanos pabeigt iestāšanās sarunas ar 10 ES kandidātvalstīm un 2003. gada aprīlī parakstīt iestāšanās līgumu.³ 2002. gada 13. decembrī Kopenhāgenā notikušajā Eiropadomē tika noslēgtas iestāšanās sarunas ar 10 kandidātvalstīm, t.sk. Latviju.⁴ 2003. gada 16. aprīlī Atēnās tika parakstīts līgums par Latvijas iestāšanos ES.

Iestāšanās process prasīja no Latvijas valdības pārstāvjiem un politiskajiem spēkiem kopīgu mērķtiecību un neatlaidīgu darbu.⁵ Iestāšanās ES un NATO tika uztvertas kā demokrātijas, drošības un ekonomiskās attīstības garants Latvijas nākotnei. Tika veikts milzīgs sagatavošanas darbs, pielāgojot Latvijas tiesību sistēmu ES acquis. Svarīgi atgādināt, ka Latvijas un citu Baltijas valstu iestāšanās procesu NATO un ES mēģināja ietekmēt un kavēt Krievija.⁶ Tāpēc Krievijas karaspēka izvešana no Latvijas 1994. gadā, Eiropas Drošības un sadarbības organizācijas misijas slēgšana Latvijā un robežlīguma noslēgšana ar Krieviju bija starp grūtākajiem sagatavošanas darbiem. Šeit saskatāma zināma traģiska ironija, jo acīmredzami Krievija ir iemācījusies no savām kļūdām, ka pat ar agresīvu diplomātiju demokrātiskās pārmaiņas kaimiņvalstīs tā apturēt nevar. Līdz ar to tā ir izvēlējusies daudz brutālāku stratēģiju Ukrainā, Moldovā, Armēnijā, Gruzijā, kas daudzus gadus cīnās par Krievijas ietekmes mazināšanu un tuvināšanos ES un NATO.

Latvija iestājās ES kopā ar deviņām citām valstīm (Čehiju, Igauniju, Kipru, Lietuvu, Maltu, Poliju, Slovākiju, Slovēniju un Ungāriju). Tā bija un vēl joprojām paliek lielākā paplašināšanās ES vēsturē. Speciāli šim nolūkam ES vienojās par kritērijiem, pēc kuriem būtu jāvadās, vērtējot kandidātvalstu gatavību iestāties ES. Šos kritērijus (pazīstami kā Kopenhāgenas kritēriji) pieņēma Kopenhāgenas Eiropadome 1993. gadā un nostiprināja Madrides Eiropadome 1995. gadā.

Tie ir:

• stabilas iestādes, kas garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesības un minoritāšu tiesību ievērošanu un aizsardzību;
• funkcionējoša tirgus ekonomika un spēja izturēt konkurences spiedienu un tirgus apstākļus ES;
• spēja uzņemties dalībvalsts pienākumus, tostarp spēja efektīvi piemērot noteikumus, standartus un politiku, kas veido ES tiesību aktu kopumu (acquis), un politiskās, ekonomiskās un monetārās savienības mērķu ievērošana.⁷

ES acquis ir kopīgu tiesību un pienākumu krājums, kas veido ES tiesību aktu kopumu un ir iekļauts ES dalībvalstu tiesību sistēmās. Tas ietver:

• ES Līgumu saturu, principus un politiskos mērķus;
• tiesību aktus, kas pieņemti, lai piemērotu Līgumu noteikumus un Eiropas Savienības Tiesas (turpmāk – EST) judikatūru;
• ES pieņemtās deklarācijas un rezolūcijas;
• pasākumus kopējās ārpolitikas un drošības politikas jomā un tieslietu un iekšlietu jomā;
• ES noslēgtus starptautiskus nolīgumus un dalībvalstu starpā noslēgtus nolīgumus saistībā ar ES darbībām.⁸

Zīmīgi, ka kontekstā ar tai pašā laika periodā notikušajām sarunām par Austrijas, Maltas, Kipras, Norvēģijas, Somijas, Šveices un Turcijas iestāšanos ES 1992. gada Lisabonas un Edinburgas Eiropadomes secinājumos atrodamas atsauces uz ES acquis un demokrātijas principu. Demokrātijas un tiesiskuma kritērija papildināšana ar atsauci uz minoritāšu tiesībām, kas vienmēr ir bijis jutīgs iekšpolitiskais jautājums daudzām ES valstīm un kurā ES nav kompetences rīkoties, notika Krievijas maigās varas ietekmes rezultātā.

Latvijas uzņemšana Eiropas Padomē 1995. gada 10. februārī un Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas (turpmāk – ECK) ratifikācija 1997. gada 4. jūlijā bija starp izpildāmiem mājas darbiem veiksmīgām iestāšanās sarunām ar ES.⁹ Tas notika brīdī, kad pašai ES vēl nebija savas "Pamattiesību hartas", bet bija Līguma par Eiropas Savienību (turpmāk – LES) F. pants, kura otrā daļa noteica, ka "Savienība ievēro pamattiesības, kuras garantē Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencija, kas parakstīta Romā 1950. gada 4. novembrī un kas izriet no dalībvalstīm kopīgajām konstitucionālajām tradīcijām, kā vispārējos Kopienas tiesību principus". Savukārt 1996. gadā EST nobloķēja pievienošanos ECK tieši juridiskās bāzes trūkuma dēļ.¹⁰ Juridiskā bāze ES pievienošanai ECK tika izveidota ar Lisabonas līgumu 2009. gadā.

Latvijas iestāšanās ES process bija saistīts ar svarīgiem sarežģītiem mājas darbiem, un dalība privileģēto valstu klubā, par kādu tika uzskatīta ES, bija zināmā mērā gala mērķis. Šis mērķis tika sasniegts 2004. gada 1. maijā, Latvijas valsts vilcienam piestājot ES. Izkāpjot stacijā ar nosaukumu ES, Latvijas pārstāvji saprata, ka tagad viņiem būs jāuzņemas atbildība kopā ar citām ES valstīm sakārtot pašu ES. Tai skaitā pamattiesību jomā, kur izaicinājumu toreiz netrūka un vēl joprojām netrūkst, proti:

• konstitucionāli nostiprināto pamattiesību saraksta neesamība;
• nepieciešamība nostiprināt pamattiesību aizsardzību ES iekšējās procedūrās un politikā, tai skaitā izstrādājot leģislatīvos un neleģislatīvos tiesību aktus un pieņemot individuālus lēmumus;
• nepieciešamība nostiprināt pamattiesību aizsardzību ES ārējā darbībā.

Šie izaicinājumi bija cieši saistīti ar to, ka pašām dalībvalstīm atšķīrās viedokļi par dažādu pamattiesību saturu un nozīmi, kas nepadarīja sarunas vieglākas. Tādos jautājumos kā viendzimuma partnerattiecības, tiesības uz abortu vai eitanāzija dalībvalstu uzskati vēl joprojām atšķiras. Papildus, kā zināms, ES vēl pat līdz šim brīdim nav pievienojusies ECK, kā arī daudziem citiem starptautiskajiem pamattiesību dokumentiem (piemēram, Starptautiskās Darba organizācijas konvencijām), kam ir pievienojušās ES dalībvalstis. Līdz ar to pamattiesību aizsardzība ES un tās dalībvalstīs ir kļuvusi par zināma veida "savienotiem traukiem". Pamattiesību izpratnes svārstības vienā pusē neizbēgami noved pie līmeņa svārstības otrā.

Taču par to tālajā 2004. gadā Latvijā neviens neaizdomājās. Vienlaikus Latvijas pārdomas par ģeopolitiskajiem un drošības izaicinājumiem, ko radīja Krievijas iekšpolitika, kā arī politika attiecībā pret kaimiņvalstīm izrādījās tālredzīga. Jo īpaši interesanti bija pārlasīt stenogrammas par Saeimā notikušajām ārlietu debatēm 1995. un 1997. gadā.

Kopš tā laika pati ES piedzīvoja būtiskas konstitucionālās pārmaiņas, kas arī būtiski ietekmēja pamattiesību aizsardzību.

2007. gadā tika parakstīts un 2009. gadā stājās spēkā Lisabonas līgums, kas "konstitucionalizēja" pamattiesību aizsardzību, jo tam tika pievienota ES Pamattiesību harta.

Tika radīta juridiskā bāze, lai ES varētu pievienoties ECK – Līguma par Eiropas Savienību 6(2). pants. Šis visās nozīmēs loģiskais solis vēl joprojām nav sperts, neskatoties uz to, ka visas ES dalībvalstis ir arī ECK dalībvalstis, ka ES Pamattiesību harta inkorporē ECK un ka ES dalībvalstis veido vairākumu Eiropas Padomē un ECK sistēmā. Zināmu ironiju faktam piešķir tas, ka tieši EST liek šķēršļus ES pievienošanai ECK. Paralēli šim procesam nerimst diskusijas par ES iespējamo kompetenci (vai tās trūkumu) pamattiesību jomā. No nesenākām diskusijām var minēt ES tiesības pievienoties Stambulas konvencijai, kurai nav pievienojušās visas ES dalībvalstis,¹¹ tiesības uz abortu iekļaušanu ES Pamattiesību hartā.¹² Neskatoties uz sarežģītajām un politiski sensitīvajām debatēm ap pamattiesībām, dalībvalstu konstitucionālajām tradīcijām un ES kompetencēm, ES institūcijas un dalībvalstis ir nākušas pie kopīgas apziņas, ka četru pamatbrīvību nodrošināšana nav iedomājama bez salīdzinošām pamattiesību garantijām. Tas ļāva sinhronizēt daudzus ES dalībvalstu standartus civiltiesību, krimināltiesību un kriminālprocesa, kā arī administratīvo tiesību jomā (piemēram, Audiovizuālo pakalpojumu direktīva¹³). Šī gada februārī tika panākta politiskā vienošanās par ES Direktīvu vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē apkarošanai.¹⁴ Līdz ar to atliek vien sagaidīt balsojumu Eiropas Parlamentā un apstiprināšanu ES Padomē. Tika radīti mehānismi, lai ES varētu pievienoties daudziem un dažādiem starptautiskiem cilvēktiesību dokumentiem, ko tā arī darījusi. Tai pašā laikā, piemēram, Starptautiskās darba organizācijas statūti vēl joprojām neļauj ES pievienoties tās konvencijām.¹⁵ Lai tiktu galā ar šiem šķēršļiem, ES izveidoja iekšējos koordinācijas mehānismus, lai risinātu jautājumus par ES un tās dalībvalstu dalību un pozīciju starptautiskajos instrumentos (līgumos) un organizācijās. Ņemot vērā mūsdienu ģeopolitiskos un drošības izaicinājumus, notiek diskusijas, vai ES nevajadzētu ieņemt vietu ANO Drošības padomē.¹⁶

ES ir konstatējusi, ka t.s. Kopenhāgenas kritēriju mehānismam ir būtisks trūkums – tie nav attiecināmi uz esošajām ES dalībvalstīm. ES nebija līdzekļu pienācīgi reaģēt uz nedemokrātiskām izmaiņām Ungārijā, Polijā, Rumānijā. Neskatoties uz to, ka tiesiskuma pārbaudes mehānisms tika iekļauts Līguma par Eiropas Savienību 7. pantā ar Amsterdamas līgumu 1997. gadā, tikai 2020. gadā ES spēja vienoties par instrumentu, lai sankcionētu pašas dalībvalstis, kas pārkāpj ES tiesiskuma pamatprincipus (Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES, Euratom) 2020/2092 (2020. gada 16. decembris) par vispārēju nosacītības režīmu Savienības budžeta aizsardzībai).

1992. gadā tika izveidots ES Ombuda birojs. 2004. gadā tika izveidots ES Datu aizsardzības uzrauga birojs. 2007. gadā tika izveidota ES Pamattiesību aģentūra, kuras uzdevums būtu padomdevēja un pētniecības funkcijas ar fokusu uz pamattiesību ievērošanu ES dalībvalstīs. ES ziņojums par tiesiskumu ES (EU Justice Scoreboard) tika ieviests 2013. gadā kā instruments, lai vērtētu tieslietu sistēmu efektivitāti ES dalībvalstīs. Taču līdz pat šim brīdim ES līmenī nepastāv mehānisms, kas vērtētu ES iestāžu un struktūru, tostarp aģentūru, politiku pamattiesību ievērošanā, kas būtu kompetents skatīt tieši pamattiesību pārkāpumus.

ES vēl joprojām nav pieņemts administratīvā procesa likums, kas būtu loģisks solis, lai tiesības uz labu pārvaldību tiktu nodrošinātas efektīvi un caurskatāmi. Vēl jo­projām daudzi svarīgi pamattiesību jautājumi tiek reglamentēti ar iekšējiem tiesību aktiem ES iestādēs, kas nekur netiek publicēti. Vēl joprojām trūkst izpratnes par to, cik lielā mērā ES direktīvas, kas nosaka standartus pamattiesību jomā, būtu attiecināmas uz ES iestādēm un struktūrām, tai skaitā aģentūrām.

Ne mazāk karstas debates notiek arī attiecībā uz pamattiesību ievērošanu ES kopējās ārējās un drošības politikas jomā. Tieši kopš Latvijas iestāšanās ES notika būtiskas debates par LES 24. pantā ietvertajām robežām pārbaudīt ES rīcības tiesiskumu ES kopējās ārējās un drošības politikas jomā. ES vēl joprojām trūkst konsekventas politikas pamattiesību jautājumos, vadot divpusējās sarunas ar trešajām valstīm,¹⁷ slēdzot starptautiskos līgumus (Front Polisario¹⁸), ievērojot pašu darbinieku tiesības ES diplomātiskajās misijās,¹⁹ kā arī ES ierobežojošo pasākumu jomā. Kadi I²⁰ un Bosphorus Airlines²¹ lietas bija būtisks pagrieziena punkts, iezīmējot nepieciešamību pēc specifiskas tiesiskās bāzes ES ierobežojošiem pasākumiem, kas vērsti pret konkrētām fiziskām vai juridiskām personām, noraidot argumentus par procesuālo imunitāti un atzīstot tiesu kompetenci pārbaudīt pasākumu tiesiskumu un pamattiesību ievērošanu pasākumu pieņemšanas procedūras ietvaros. Šī judikatūra kļuva par pamatu ar Lisabonas līgumu iestrādāt attiecīgas normas Līgumā par Eiropas Savienības darbību (215. un 275. pants). Ironiski gan, tieši šie jautājumi ir galvenie klupšanas akmeņi ES pievienošanai ECK, jo rada risku, ka ECT būs plašāka kontrole pār ES rīcību, nekā tas ir paredzēts EST. Vienlaikus šajā mīlas un naida stāstā Latvijai domājams ir bijis pozitīvs pienesums. Kopš 2014. gada ES tiesās ir attīstījusies stabila judikatūra, saskaņā ar kuru ES ierobežojošajiem pasākumiem pakļauto personu distancēšanās no režīma tiek ņemta vērā, izvērtējot pasākumu tiesiskumu un samērīgumu.²² Šai judikatūrai ir pārsteidzoša līdzība ar ECT vērtēto distancēšanās kritēriju lietā "Ždanoka pret Latviju".²³

Lai kā būtu, skaidrs, ka kopš iestāšanās brīža Latvija kopā ar ES ir piedzīvojusi būtiskas institucionālas un politiskas izmaiņas. Ir aizvadīta Latvijas pirmā prezidentūra ES. Kopš Krievijas agresijas Ukrainā Latvija ir uzņēmusies vadošo lomu diskusijā par jaunu instrumentu radīšanu cīņā ar agresorvalsti, tai skaitā īpaša tribunāla izveidi, ierobežojošo pasākumu apiešanas (tai skaitā naudas atmazgāšanas) kriminalizēšanu, līdzekļu konfiscēšanu, kā arī citu mehānismu radīšanu, kas ļautu kompensēt Krievijas agresijas rezultātā Ukrainai nodarītos zaudējumus. Šie jautājumi prasa radošu pieeju un labu izpratni par ES kompetencēm, instrumentiem un lēmumu pieņemšanas mehānismiem. Visi šie jautājumi prasa jaunu interpretāciju tādām klasiskām pamattiesībām kā tiesības uz īpašumu, vārda brīvība, tiesības sevi aizstāvēt, agresijas aizliegums, erga omnes pienākums neatzīt vispārpieņemto starptautisko tiesību pārkāpumu, kā arī principu "demokrātija, kas spēj sevi aizstāvēt". Var droši teikt, ka nākamie 20 gadi Latvijas dalībai ES nebūs mazāk izaicinoši. Pasaulē notiek ļoti bīstamas pārmaiņas. 2028. gadā Latvijai būs jāuzņemas kārtējā ES prezidentūra. Tā noteikti būs iespēja sniegt ieguldījumu kopīgajā ES vērtību sistēmā. Tieši šajā kontekstā īpaši zīmīgi ieskatīties Eiropadome deklarācijās, kas tika pieņemtas laikā, kad notika iestāšanās sarunas starp ES un Latviju. Eiropadomes pieņēma nostājas attiecībā pret pārmērīgu spēka pielietojumu Čečenijas konflikta laikā, par iespējamiem ekonomiskiem pasākumiem pret Krieviju, Eiropas virzienu Ukrainai, Moldovai un Gruzijai. Paralēli notika debates Saeimā par šīm pašām tēmām ar plašāku skatu – Quo vadis Krievija? Atskatoties uz šīm debatēm, var teikt, ka 2004. gada paplašināšanās ir devusi ES jaunas asinis un jaunu izpratni par Saurona karalisti aiz tās Austrumu robežas. Latvijas pieredze viennozīmīgi būs vērtīga arī Ukrainai, vadot iestāšanās sarunas ar ES. Latvijai 20 gadi kopš iestāšanās ir nesuši brīvību un demokrātiju, spēju ekonomiski augt un attīstīties. Mūsdienu pasaulē demokrātija un ekonomiskā attīstība kļūst par privilēģiju, kas jālolo un jāaizsargā. Līdz ar to būtu loģiski uzskatīt dalību ES par Latvijas konstitucionālo vērtību.