ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

Ievads

Eiropas Padomes Konvencija par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu (turpmāk – Stambulas konvencija) ir viens no diviem starptautiskiem līgumiem, kurus parakstījusi un ratificējusi Eiropas Savienība (turpmāk – ES). Pirmais bija Konvencija par personu ar invaliditāti tiesībām (turpmāk – UNCRPD).¹ Saistībā ar Stambulas konvenciju Eiropas Savienības Tiesa (turpmāk – EST) jau 2021. gada 6. oktobra atzinumā cita starpā uzsvēra, ka ES var ratificēt Stambulas konvenciju arī bez visu ES dalībvalstu piekrišanas, līdz ar to Stambulas konvencijas ratificēšana ES personā nav negaidīts pārsteigums. Vienlaikus Stambulas konvencijas ratificēšana ES personā raisa plašas diskusijas saistībā ar to, kāda būs Stambulas konvencijas ietekme tajās ES dalībvalstīs, kas attiecīgo konvenciju nav ratificējušas. Tādēļ šī raksta ietvaros autore centīsies sniegt atbildi uz konkrēto jautājumu, norādot uz pastāvošām ES un ES dalībvalstu kompetencēm un to nošķiršanu, vienlaikus pievēršoties Stambulas konvencijai kā starptautiskam līgumam un no tā izrietošiem nosacījumiem. Papildus autore vērš uzmanību, ka ārpus konkrētā raksta tiek atstāta diskusija par Stambulas konvencijas saturu, ņemot vērā, ka šobrīd aktuālais jautājums saistīts tieši ar to, ko Latvijai nozīmē Stambulas konvencijas ratificēšana ES personā un kā šī ratificēšana izpaudīsies praktiski.

Stambulas konvencija: starptautisks līgums un no tā izrietošais

Stambulas konvencijas kontekstā būtiski norādīt uz Vīnes konvenciju par starptautisko līgumu tiesībām (turpmāk – Vīnes konvencija). Kā izriet no Vīnes konvencijas 6. panta, katrai valstij piemīt tiesībspēja slēgt līgumus. Vienlaikus Vīnes konvencijas 11. pantā noteikts, ka valsts piekrišana līguma saistošam raksturam var būt izteikta ar parakstīšanu, līgumu sastādošu dokumentu apmaiņu, ratifikāciju, pieņemšanu, apstiprināšanu vai pievienošanos, vai jebkādā citā veidā, par kuru ir vienošanās. Tālāk Vīnes konvencijas 12.–15. pantā skaidroti minētie piekrišanas veidi. Latvijas gadījumā tā ir tikai šīs konvencijas parakstīšana, nevis minētās konvencijas ratificēšana.² Kā izriet no Vīnes konvencijas 18. panta, valstij ir pienākums atturēties no rīcības, kas ir vērsta pret līguma objektu un mērķi, ja valsts ir parakstījusi līgumu. Satversmes tiesas spriedumā skaidrots: "Vīnes konvencijas 18. panta būtība ir kalpot par garantiju tam, lai līguma ratifikācija nekļūtu bezjēdzīga, piemēram, gadījumā, ja līguma objekts vairs nepastāvētu. Šis pants nekādā veidā neuzliek valstīm pienākumu pildīt parakstīta, bet attiecībā uz valsti spēkā neesoša līguma saistības. Vīnes konvencijas 18. pants uzliek valstīm pienākumu neatcelt (not to defeat) parakstītā līguma objektu un mērķi pirms līguma spēkā stāšanās. Tas savukārt izriet no labas ticības principa – nepadarīt līgumsaistību izpildi neiespējamu, pirms līguma normas kļūst saistošas, un tādējādi nenovest pie noslēgtā līguma pārkāpuma. Saistības, ko uzliek Vīnes konvencijas 18. pants, ir šaurākas nekā tās, kas izriet no līguma ratifikācijas."³

Savukārt ES gadījumā tā ir šīs konvencijas ratificēšana, kas attiecīgi nozīmē arī ES pienākumu nodrošināt atbilstīgu un saskanīgu rīcību ar konkrēto konvenciju, kas cita starpā ietver arī to, ka, izstrādājot normatīvos aktus (piemēram, regulas, direktīvas), kā arī pieņemot lēmumus ES līmenī, ES būs jāņem vērā Stambulas konvencijas nosacījumi. ES pieņemtiem lēmumiem, kā arī tiesību aktiem ir nepastarpināta ietekme arī uz ES dalībvalstīm, tomēr tajā pašā laikā pastāv kompetenču sadale starp ES un ES dalībvalstīm. Līdz ar to brīdī, kad Eiropas Komisija nāk klajā ar jaunu priekšlikumu, piemēram, jaunam normatīvajam aktam, ES dalībvalstīm, tajā skaitā Latvijai, jāatceras par subsidiaritātes un proporcionalitātes principiem, kas nosaka, ka ES nedrīkst rīkoties ārpus savas kompetences. Tas savukārt nozīmē, ka ES dalībvalstis var iebilst pret jauniem ES tiesību aktu priekšlikumiem, ja ar tiem ES Eiropas Komisijas personā pārsniedz savu kompetenci un tādējādi pastāv risks, ka notiks iejaukšanās ES dalībvalstu neatkarīgā lēmumā saistībā ar starptautiskā līguma ratificēšanu.

Tomēr ES dalībvalsts var iebilst tikai pret tiem jautājumiem, kas ietilpts ES dalībvalsts kompetencē, nevis, piemēram, pret ES ekskluzīvo kompetenci. ES pirms Stambulas konvencijas ratificēšanas ir iesniegusi deklarāciju, atrunājot cita starpā, ka ES pievienošanās konvencijai jautājumos, kas ir tās ekskluzīvā kompetencē, neskar dalībvalstu kompetenci attiecībā uz konvencijas ratifikāciju, pieņemšanu vai apstiprināšanu jautājumos, kas ir dalībvalstu kompetencē.⁴ Līdz ar to tas, ka ES ir ratificējusi Stambulas konvenciju, nevar ietekmēt ES dalībvalstu lēmumus, kas nav šo konvenciju ratificējušas, izšķirties piespiedu kārtā ratificēt konvenciju.

Tas tā ir, jo Vīnes konvencijas 51. pants piešķir ārkārtīgi lielu nozīmi valsts neatkarīgam lēmumam ratificēt starptautisku līgumu. Minēto uzsvērusi arī, piemēram, Venēcijas komisija, skaidrojot, ka lēmums par starptautiska līguma ratificēšanu ietilpst valsts suverenitātes tvērumā. Tas savukārt nozīmē, ka valstij tādējādi piešķirta rīcības brīvība izšķirties, vai ratificēt konkrēto starptautisko līgumu un vai uzņemties saistības, kas izriet no šī starptautiskā līguma.⁵ Tādēļ būtiski izprast, ka ir jādiferencē valstu uzņemto starptautisko saistību apjoms atkarībā no tā, vai valsts ir tikai parakstījusi starptautisko līgumu, vai arī valsts ir piekritusi tā saistošajam raksturam, to ratificējot.⁶ Minētais arī nozīmē, ka ES, noslēdzot jauktu nolīgumu, kas šajā gadījumā ir Stambulas konvencija, atbilstoši starptautiskajām tiesībām uzņēmusies atbildību arī par tās dalībvalstu rīcību, izņemot ES dalībvalsts ekskluzīvajā kompetencē ietilpstošos jautājumus,⁷ ja šāda ES dalībvalstu rīcība neatbilstu Stambulas konvencijā noteiktajam. Tomēr, kā jau tika minēts, ES ir iesniegusi deklarāciju, kurā norādīts uz ES un tās dalībvalstu kompetenču sadales principu un attiecīgi Stambulas konvencijas piemērošanas apjomu un tvērumu.⁸

Konkrētajā deklarācijā uzsvērts, ka saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (turpmāk – LESD) 3. un 4. pantu dažos jautājumos ES ir ekskluzīvā kompetence, savukārt citos jautājumos ES kompetence ir dalīta starp ES un tās dalībvalstīm. Atbilstoši Līguma par Eiropas Savienību (turpmāk – LES) 4. panta 1. punktam tikai dalībvalstis ir kompetentas visos tajos jautājumos, attiecībā uz kuriem ES nav piešķirta kompetence. LESD 336. panta darbības jomā ES ir ekskluzīvā kompetence uzņemties Stambulas konvencijā noteiktos pienākumus attiecībā uz tās iestādēm. Savukārt attiecībā uz jautājumiem, uz kuriem attiecas minētā konvencija, ES piemīt ekskluzīvā kompetence noslēgt Stambulas konvenciju tikai tiktāl, ciktāl konvencijas noteikumi var ietekmēt kopējos noteikumus vai mainīt to darbības jomu LESD 3. panta 2. punkta izpratnē.⁹

Saistībā ar ES un dalībvalstīm piemītošām kompetencēm un to nošķiršanu (ES ekskluzīvā kompetence, dalītā kompetence un atbalsta kompetence) būtiski ņemt vērā LES 5. panta 2. punktu, kas nosaka kompetences piešķiršanas principu. Tā kā Stambulas konvencija ir jaukts nolīgums, ES nav piešķirta ekskluzīva kompetence pār visu šo konvenciju. Minēto uzsvērusi arī Eiropas Komisija, norādot, ka, "lai gan būtiskas [Stambulas konvencijas] daļas un jo īpaši noteikumi attiecībā uz materiālajām krimināltiesībām un citi V nodaļas noteikumi ir dalībvalstu kompetencē, ievērojama [Stambulas konvencijas] noteikumu daļa ietilpst ES kompetencē".¹⁰ Tas savukārt nozīmē, ka ES ir ierobežota ar tai piešķirto kompetenci nodrošināt atbilstību Stambulas konvencijai ES dalībvalstu līmenī ar ES tiesību aktiem vai lēmumiem. Vienlaikus ES institūciju līmenī ES jānodrošina pilnīga atbilstība konkrētajai konvencijai.

Uz ES attiecināms uzraudzības mehānisms

Stambulas konvencija paredz uzraudzības mehānismu, kuram jāfunkcionē ar Ekspertu grupas vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanai (turpmāk – GREVIO) un Konvencijas dalībvalstu komitejas (sastāv no konvencijas dalībvalstu pārstāvjiem) starpniecību. Minētajai komitejai jāievēl GREVIO locekļi, savukārt GREVIO uzdevumā ietilpst nodrošināt Stambulas konvencijas efektīvu noteikumu īstenošanu.¹¹ ES kā Stambulas konvencijas dalībniecei jāpieņem normatīvie akti un jāveic citi pasākumi, kas nepieciešami, lai ar pienācīgu rūpību novērstu un izmeklētu vardarbības aktus, kuri ir šīs konvencijas darbības jomā.

Tas nozīmē, ka uz ES, gluži tāpat kā uz jebkuru citu konvencijas pusi, attiecas uzraudzības mehānisms pār pienākumu izpildi, kas izriet no Stambulas konvencijas,¹² jo ES nevar izslēgt no Stambulas konvencijas piemērošanas jomas ES iestādes, struktūras, birojus un aģentūras. Norādīto apstiprina arī deklarācija. Turklāt līdzīgi ES rīkojās, piemēram, saistībā ar UNCRPD. Respektīvi, ES arī iesniedza deklarāciju, kurā tika norādīts uz ES un tās dalībvalstu kompetenču sadali un UNCRPD piemērošanas apjomu.¹³

Atrunas/deklarācijas Stambulas konvencijā un ES dalībvalstu rīcības brīvība

Stambulas konvencija principā izslēdz atrunas,¹⁴ lai arī paredzēti daži izņēmumi. Minētais nozīmē, ka Stambulas konvencijas pusēm tiek saglabātas tiesības nepiemērot vai tikai īpašos gadījumos/apstākļos piemērot noteikumus, kurus paredz atsevišķi Stambulas konvencijas panti.¹⁵ Turklāt ikviena valsts vai ES var paziņot, ka tā saglabā tiesības kriminālsodu vietā paredzēt citus sodus par Stambulas konvencijas 33. un 34. pantā minētajiem noziedzīgajiem nodarījumiem. Šādas atrunas ir spēkā piecus gadus, tomēr tās var pagarināt vai arī atsaukt.¹⁶

Pašlaik Stambulas konvenciju parakstījušas 38 Eiropas Padomes valstis, no kurām vairākas valstis izteikušas atrunas un/vai deklarācijas.¹⁷ Tas savukārt nozīmē, ka, lai gan ES un tās dalībvalstis parakstījušas, bet daļa dalībvalstu un ES arī ratificējušas Stambulas konvenciju, tomēr pieeja un izpratne par minēto konvenciju ES dalībvalstīs ir ļoti atšķirīga. Sešas dalībvalstis vēl nav ratificējušas Stambulas konvenciju (Bulgārija, Čehija, Ungārija, Latvija, Lietuva un Slovākija), savukārt Polija paziņojusi par savu nodomu vispār izstāties no to valstu pulka, kas šo konvenciju ir ratificējušas, ņemot vērā, ka Polija jau 2015. gada 1. augustā izšķīrās ratificēt Stambulas konvenciju un šobrīd konkrētās valsts politiskā nostāja nav gluži saskanīga ar Stambulas konvencijā ietvertajiem pienākumiem.¹⁸ Tāpat uzsverams, ka lielākā daļa ES dalībvalstu iesniegušas deklarācijas/atrunas par atsevišķiem Stambulas konvencijas noteikumiem (piemēram, Latvija, Lietuva, Horvātija, Kipra, Čehija, Dānija, Somija, Francija, Vācija, Grieķija, Īrija, Malta, Nīderlande, Polija, Rumānija, Slovākija, Spānija un Zviedrija).

Šo atrunu/deklarāciju tvērumi ES dalībvalstīs atšķiras. Piemēram, Latvijas atruna ir par tiesībām nepiemērot Stambulas konvencijas 55. panta 1. punktu attiecībā uz 35. pantu saistībā ar noziedzīgiem nodarījumiem, turpretī Īrija paturējusi tiesības nepiemērot Stambulas konvencijas noteikumus, kas izriet no Stambulas konvencijas 30. panta 2. punkta un 44. panta.¹⁹ Vienlaikus, piemēram, Latvija un Lietuva paziņojušas, ka Stambulas konvenciju piemēros atbilstoši savu valstu konstitūciju noteikumiem un saskaņā ar principiem, kas izriet no šīm konstitūcijām.²⁰

Tāpat starp dalībvalstīm pastāv domstarpības par citu valstu deklarācijām. Piemēram, Austrija izteikusi oficiālu iebildumu par Polijas deklarācijas nesaderību ar Stambulas konvencijas mērķi, ņemot vērā šīs deklarācijas vispārējo formulējumu, t.i., Austrijas ieskatā, no tā nevar skaidri saprast, cik lielā mērā Polija piemēros noteikumus, kas izriet no Stambulas konvencijas.²¹ Lai gan Polija, tieši tāpat kā Latvija un Lietuva, norādījusi, ka tā piemēros Stambulas konvenciju atbilstoši savas konstitūcijas noteikumiem un no tās izrietošajiem principiem.²²

Arī Nīderlande,²³ Zviedrija²⁴ un Somija²⁵ iebildušas pret Polijas deklarāciju uz līdzīga pamata, tādējādi apšaubot Polijas apņemšanos izpildīt saistības, kuras nosaka Stambulas konvencija. Īpaši Somija norādījusi, ka Polijas deklarācija nav saderīga ar vispārējo principu, ka puse nedrīkst atsaukties uz savas valsts tiesību aktu noteikumiem kā attaisnojumu līgumsaistību neizpildei.²⁶ Minētais aizliegums izriet arī no Vīnes konvencijas 27. panta. Tomēr šīs pašas valstis nav iebildušas pret Latvijas un Igaunijas deklarācijām.

Tādējādi vietā ir secinājums, ka ES dalībvalstīm ir dažādas pieejas un izpratne par Stambulas konvenciju. Citādāks stāsts bija par UNCRPD, par kuru neviena ES dalībvalsts nebija iesniegusi deklarāciju vai atrunu. Tādējādi norādītās dažādās izpratnes var radīt pretrunas attiecībā uz Stambulas konvencijas piemērošanu un vienotu izpratni par tās tvērumu un no tās izrietošiem nosacījumiem.

ES un dalībvalstu savstarpējā sadarbība un tās robežas

Dalībvalstu starpā pastāv ievērojamas atšķirības saistībā ar pienākumu apjomu, kuru tās ir gatavas uzņemties, tādēļ, no vienas puses, ir būtiski šo jautājumu skatīt lojālas sadarbības principa kontekstā, kurš nostiprināts LES 4. panta 3. punktā un kurš pastāv un ir piemērojams ne tikai starp ES dalībvalstīm, bet arī starp ES dalībvalstīm un ES institūcijām. Šis princips paģēr, kā tas izriet no LES 4. panta 3. punkta, ka "saskaņā ar lojālas sadarbības principu [ES] un dalībvalstis ar patiesu savstarpējo cieņu palīdz cita citai veikt uzdevumus, ko nosaka Līgumos. Dalībvalstis veic visus vajadzīgos vispārējos un īpašos pasākumus, lai nodrošinātu to pienākumu izpildi, kas izriet no Līgumiem vai no [ES] iestāžu aktiem. Dalībvalstis sekmē [ES] uzdevumu izpildi un atturas no jebkādiem pasākumiem, kuri varētu apdraudēt [ES] mērķu sasniegšanu".

Savukārt, no otras puses, jāatceras, ka vispārēja kārtība, kādā jāslēdz starptautisks līgums, noteikta LESD 218. pantā,²⁷ un šī tiesību norma nodala ES dalībvalstu un ES kompetences, kā arī iejaukšanās tvērumu. Piemēram, lietā C-28/12 Komisija/Padome EST norādīja, ka Padome un dalībvalstu valdību pārstāvji tiesību aktu, kas atļauj parakstīt nolīgumu starp ES un trešajām valstīm vai starptautiskām organizācijām, un tiesību aktu par to, kā dalībvalstis provizoriski piemēro šo nolīgumu, nevar apvienot vienā lēmumā. Kā skaidroja EST, tas tā ir, jo dalībvalstu kompetencē nav pieņemt pirmo lēmumu, un otrādi – Padomei kā ES iestādei nav nekādas nozīmes, pieņemot tiesību aktu par jauktā nolīguma provizorisku piemērošanu dalībvalstīs. Pēdējais minētais akts ir katras dalībvalsts nacionālo tiesību kompetencē.

Papildus uzmanības vērts ir arī ģenerāladvokāta Džerārda Hogana (Gerard Hogan) secinājumos norādītais, ka, ja ES dalībvalsts nav ratificējusi starptautisko līgumu, tas tomēr neliedz tai ievērot ES principu par vienotību starptautiskajā pārstāvībā, ciktāl ar to šai valstij vienīgi noteikts pienākums atturēties no darbībām, kas acīmredzami nonāk pretrunā ES pieņemtajām nostājām.²⁸ Turklāt būtiski, ka EST vairākkārt atzinusi, ka, ja ES nolemj īstenot savu kompetenci, šāda īstenošana jāveic, ievērojot starptautiskās tiesības.²⁹ Tomēr kopumā pēdējo norādīto aspektu EST atzinumā 1/19 neanalizēja, bet gan norādīja uz konkrētā atzinuma tvērumu, t.i., ka tajā neietilpst vērtēt iespējamos nākotnes starptautisko tiesību pārkāpumus. Šāds EST secinājums vai arī vairāk "birokrātiska pieeja" ir saprotama, lai arī vienlaikus diezgan pretrunīga, ņemot vērā, ka starptautisko tiesību ievērošana ir viena no ES prasībām, kā arī no LES izrietošs pamatprincips. Respektīvi, LES 3. panta 5. punktā un 21. panta 1. punktā norādīts, ka ES veicina starptautisko tiesību normu stingru ievērošanu un attīstību. Tomēr tajā pašā laikā jāņem vērā, ka šāds EST secinājums iespējams saistīts ar to, ka EST viena atzinuma ietvaros nevēlējās risināt jautājumu, ko ES Parlaments tai netika uzdevis, attiecībā uz starptautiskām tiesībām un iespējamiem šo tiesību pārkāpumiem nākotnē, kas vēl var tikai rasties, ja tomēr ES nolems rīkoties ārpus savas kompetences, tādējādi "iekāpjot" dalībvalstu ekskluzīvā kompetencē un ietekmējot valsts lēmumu par starptautiskā līguma ratificēšanu.

Komentārs sagatavots, pamatojoties uz jau publicētu nodaļu grāmatā (Soņeca V., Koutrakos P. The Future of the Istanbul Convention before the CJEU. In: The EU and its Member States’ Joint Participation in International Agreements, London: Hart Publishing, 2022, pp. 189–206), kā arī nolasītu referātu Latvijas Universitātes 79. starptautiskajā zinātniskajā konferencē (Soņeca V. Stambulas konvencijas ratificēšana Eiropas Savienības personā pretēji visu Eiropas Savienības dalībvalstu piekrišanai. Latvijas Universitātes 79. starptautiskās zinātniskās konferences rakstu krājums. Rīga: LU Akadēmiskais apgāds, 2021, 309.–319. lpp.).