ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

1. Publisko tiesību līguma koncepts

Publisko tiesību līgums kā administratīvā procesa instruments ir jauns institūts, kas tiesību doktrīnās un normatīvajos aktos¹ kā atsevišķs publisko tiesību līguma veids izdalīts vienīgi 20. gadsimtā. Tas skaidrojams ar ilgstošo uzskatu, ka publiski tiesiskas attiecības regulēt vienošanās ceļā nav pieļaujams, jo līgums ir vienošanās starp līdzvērtīgiem subjektiem, bet starp valsts pārvaldes iestādēm un privātpersonām pastāv subordinācijas attiecības.²

Publisko tiesību līgumam kā patstāvīgam tiesību institūtam lielāka uzmanība vispār tiek pievērsta, tikai sākot ar 19. gadsimtu.³ Minētais gan, protams, nenozīmē, ka pirms tam līgumi ar publiski tiesisku raksturu netika slēgti. Šādi līgumi, protams, tika slēgti – gan publisko funkciju deleģēšanas līgumi, gan sadarbības līgumi starp publisko tiesību subjektiem, vienīgi tos neatzina par īpašu līguma veidu (netika mēģināts noformulēt, vai tie ir privāto vai publisko tiesību līgumi), līdz ar to tiesību zinātnē to publiski tiesiskajam raksturam netiek pievērsta īpaša uzmanība.

Piemēram, kanonisko tiesību laikā, kad faktiski liela daļa publiskās varas piederēja baznīcai, līgumi starp valsts galvu un baznīcu mūsdienu izpratnē būtu publisko tiesību līgumi. Tāpat arī feodālisma laikā lēņu attiecības starp karali kā senjoru un vasaļiem pēc savas būtības ir līgumiskas attiecības,⁴ un arī tajās var saskatīt nosacītus publisko tiesību elementus (persona par publisko pienākumu (lēņa dienesta) pildīšanu no valsts (karaļa) saņēma labumu – zemi).⁵

Jēdzienu publisko tiesību līgumi plašākā nozīmē mūsdienu izpratnē Eiropas kontinentālo tiesību loka valstīs attiecina uz starptautisko publisko tiesību līgumiem, proti, līgumiem, kas tiek slēgti starp starptautisko tiesību subjektiem (valstīm, starptautiskajām organizācijām), uz valsts pārvaldes iekšējiem līgumiem (piemēram, par iestāžu sadarbību, par uzdevumu deleģēšanu) un uz līgumiem, ar kuru palīdzību publisko tiesību subjekts regulē publiski tiesiskās attiecības ar privātpersonu (Valsts pārvaldes iekārtas likumā šis līguma veids nosaukts par administratīvo līgumu).⁶

Papildus tiem kā savā ziņā starpdisciplinārs publisko tiesību līgumu veids ir līgumi, ar kuriem publisko tiesību subjekts privātpersonai deleģē publisku varu. Šis līgums nav īsti uzskatāms par klasisku administratīvā procesa instrumentu, jo ar to netiek ietekmētas privātpersonas subjektīvās publiskās tiesības administratīvā procesa izpratnē, bet gan tiek paplašināts publiskās varas nesēju loks. Vienlaikus to nevarētu uzskatīt par tīri iekšēju valsts pārvaldes līgumu (kā, piemēram, deleģēšanas līgumu starp subjektiem, kas pēc sava statusa ir publisko tiesību subjekti), jo šajā līgumā viena no līgumslēdzējpusēm pēc sava statusa ir privātpersona.

Kā izriet no minētā, publisko tiesību līgumus iespējams iedalīt divās pamatgrupās – starptautisko tiesību ietvaros slēgtie publisko tiesību līgumi un valsts pārvaldes tiesību (plašākā nozīmē) ietvaros slēgtie līgumi, tostarp kā īpaša apakšgrupa – administratīvā procesa ietvaros slēgtie līgumi. Rakstā pamatā tiks skaidrotas "saknes" valsts pārvaldes ietvaros slēgto publisko tiesību līgumu attīstībai.

Papildus jāatzīmē, ka angloamerikāņu tiesību loka valstīs salīdzinājumā ar kontinentālo tiesību loka valstīm ir atšķirīga izpratne par tiesību iedalījumu publiskās un privātajās tiesībās, – pareizāk sakot, angloamerikāņu tiesībās īsti neatzīst šādu tiesību sadalījumu.⁷ Secīgi arī jēdziens publisko tiesību līgumi (atkal – izņemot starptautiskos līgumus) tiek interpretēts atšķirīgi. Proti, runājot par publisko tiesību līgumiem, angloamerikāņu valstīs ar tiem primāri tiek saprasti līgumi publisko iepirkumu (plašākā nozīmē: publiskās–privātās partnerības) ietvaros.⁸ Eiropas kontinentālā tiesību loka valstīs (piemēram, Austrijā, Vācijā un secīgi arī Latvijā) šādi līgumi pēc divpakāpju teorijas parasti tiek atzīti par privāto tiesību līgumiem.⁹

Publiskā pasūtījuma līgumus par vienu no publisko tiesību līgumu veidiem atzīst Francijā, tomēr tur pazīst arī pārējos Eiropas kontinentālo tiesību loka valstīm raksturīgos, iepriekš norādītos publisko tiesību līgumu veidus. Minēto iemeslu dēļ publisko tiesību līgumu institūta attīstība angloamerikāņu loka valstīs šajā rakstā netiks apskatīta.