Pagājušajā nedēļā, 29.–30. septembrī, Rīgā notika Satversmes tiesas un Venēcijas komisijas kopīgi organizēta konference "Konstitucionālās tiesas loma konstitucionālo vērtību aizsardzībā". Pasākums bija veltīts decembrī gaidāmajai Latvijas Republikas konstitucionālās tiesas dibināšanas 15. gadadienai un pulcināja vairāku valstu konstitucionālo tiesu tiesnešus, bijušos Satversmes tiesas tiesnešus, Latvijas vispārējās jurisdikcijas un administratīvo tiesu tiesnešus, parlamentāriešus, valsts pārvaldes un citu institūciju juristus.
Konferences pamattēma – konstitucionālās vērtības un to aizsardzība – tika aplūkota no trim aspektiem: valsts varas atzaru sadarbība konstitucionālo vērtību stiprināšanā; konstitucionālo vērtību izpratne un aizsardzība krīzes periodā; dažādu valstu konstitucionālo tiesu pieredze konstitucionālo vērtību aizsardzībā.
Satversmes tiesas priekšsēdētājs Gunārs Kūtris, atklājot pasākumu, atgriezās pie Satversmes tiesas iedibināšanas brīža – 1996. gada 5. jūnija, kad Latvijas likumdevējs pieņēma valstij ļoti nozīmīgu lēmumu – radīja iestādi, kura, aizstāvot katru indivīdu, kalpo valstij – ietekmē demokrātiskos procesus valstī, valsts prestižu, tās tēlu un lielā mērā ir atbildīga par tiesiskuma nostiprināšanu valstī. Kā norādīja G. Kūtris, vērtējot tiesību normas, tiesa patiesībā lemj par cilvēkiem un viņu likteņiem. Aiz tiesību normām vienmēr atrodas cilvēki un viņu dzīvesstāsti. Tomēr spriedumi ietekmē ne tikai lietā iesaistītās personas. Satversmes tiesa šajos 15 gados ir apliecinājusi sevi kā svarīgāko konstitucionālo tiesību ievērošanas garantu citu valsts institūciju vidū. Konstitucionālo vērtību aizsardzība, sabiedrības demokrātiskās kultūras attīstība, likumdošanas ietekmēšana, izglītošana ir kļuvušas par Latvijas konstitucionālās tiesas funkcijām, – secināja tiesas priekšsēdētājs.
Atskatoties uz tiesas darbību, G. Kūtris pateicās gan bijušajiem un esošajiem Satversmes tiesas tiesnešiem, gan tās darbiniekiem. Viņš norādīja uz īpašībām, kādām jāpiemīt labam tiesnesim: tiesneša darbs prasa godīgumu, krietnumu, drosmi, izpratni, iecietību, precīzu un asu prātu. Tiesnesim ir jābūt vienlaikus enerģiskam un nosvērtam, atturīgam un aktīvam. G. Kūtris arī uzsvēra, ka milzīga nozīme tādas Satversmes tiesas izveidošanā, kāda tā ir šodien, ir bijusi tiem tiesnešiem, kas jau ar pirmajiem Satversmes tiesas spriedumiem demonstrēja šīs institūcijas neatkarību.
Ievadot klātesošos šī gada konferences tematikā, Satversmes tiesas priekšsēdētājs atklāja konstitucionālo vērtību jēdziena izpratni Latvijā un ārvalstīs, kā arī tvērumu Satversmes tiesas līdzšinējā praksē.
Konstitucionālās vērtības ir atkarīgas no konkrētas sabiedrības vērtībām. Ir valstis, kuru konstitūcijās ir tieša norāde uz konstitucionālajām vērtībām, piemēram, Armēnijas konstitūcija (galvenās vērtības – cilvēks, viņa cieņa un cilvēka tiesības un pamatbrīvības), Horvātijas konstitūcija (brīvība, vienlīdzība, nacionālā un dzimumu līdztiesību, sociālais taisnīgums, cilvēktiesību ievērošana, tiesiskums u. c.). Ir konstitūcijas, kurās tas, kas ir uzskatāms par konstitucionālu vērtību, konstatējams, vienīgi izlasot konstitūciju kopumā.
Turklāt, secināja G. Kūtris, tikai piemērojot konstitūciju, atklājas tās patiesā būtība un tajā ietvertās vērtības. Un konstitucionālajai tiesai ir unikāla loma demokrātijas un tiesiskuma sargāšanā, ikviena cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzībā un konstitucionālo vērtību nodrošināšanā. Konstitucionālā tiesa ir ne vien konstitucionālo vērtību sargātāja un nodrošinātāja, patiesībā tā ir šo vērtību satura piepildītāja jeb atklājēja.
Satversmes tiesa spriedumos ir konstatējusi, ka no valsts vēstures un tradīcijām ir atkarīgs tas, kā tiek izprastas vispārīgas vērtības, un tā ir norādījusi gan uz demokrātiskas sabiedrības pamatvērtībām, gan sociālām vērtībām, gan konstitucionālām vērtībām, gan konstitucionāla ranga vērtībām. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka valsts konstitucionālās pamatvērtības ir noteiktas Satversmes 1. pantā: "Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika." Satversmes tiesas nolēmumos ir tieši norādīts, ka konstitucionālas vērtības Latvijā ir tiesības uz sociālo aizsardzību, neiejaukšanās personas privātajā dzīvē, pulcēšanās brīvība, tiesības streikot, tiesības uz dzīvību, domas, apziņas, reliģiskās pārliecības brīvība, personas datu aizsardzība u. c. Savukārt Satversmes 1. panta saturā "Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika" ir noteiktas valsts konstitucionālās pamatvērtības. Spriedumos ietverta skaidra norāde, ka valsts pienākums ir nodrošināt konstitucionāla ranga vērtību īstenošanu.
Analizējot Lisabonas līguma atbilstību Satversmei, tiesa ir paudusi, ka pamatvērtības, uz kurām balstās Latvijas valsts, citastarp ietver pamattiesības un pamatbrīvības, demokrātiju, valsts un tautas suverenitāti, varas dalīšanu un likuma varu. Ne pašreiz spēkā esošie ES līgumi, ne Lisabonas līgumā minētie mērķi, kurus ES tiecas sasniegt savas kompetences ietvaros, nav pretrunā Satversmē nostiprinātajām vērtībām un interesēm.
Eiropas komisijas "Demokrātija caur tiesībām" (Venēcijas komisijas) prezidents Džianni Bukikio (Gianni Buquicchio), kura vadītā institūcija bija viena no konferences organizatorēm, savā uzrunā norādīja, ka spēcīga konstitucionālā tiesa ir izšķiroši svarīga, lai jaunās demokrātijās īstenotu rakstīto konstitūciju, kas ir katras nācijas svarīgākais tiesību akts, un aizsargātu konstitucionālās vērtības. Visspilgtāk konstitucionālās tiesas uzdevums – aizsargāt likuma varu un cilvēktiesības, vienkāršo cilvēku pret antikonstitucionālu rīcību – izpaužas politisko cīņu un krīžu periodā. Latvijas Republikas Satversmes tiesa, secināja Dž. Bukikio, šīs savas funkcijas īsteno pilnībā.
Latvijas Republikas Ministru prezidents Valdis Dombrovskis savukārt norādīja uz zīmīgo laiku, kādā notiek konference. 11. Saeimas vēlēšanas ir radījušas iespēju veidot jaunu politisko kultūru Latvijā. Tiesiskuma principam, kas ietverts Satversmes 1. pantā, jākļūst par izšķirošu vērtību. Tieši sabiedrības bažas par to, ka tiesiskuma princips mūsu valstī darbojas ar izņēmumiem, bija iemesls, kādēļ tika atlaists parlaments. Tiesiskumam ir jābūt kopīgam visu varas atzaru mērķim, Latvijā jāvalda likuma varai un arī valsts pārvaldei jāpakļaujas tiesiskuma principa virsvadībai. Satversmes tiesai, izmantojot savu ietekmi uz pārējiem valsts varas atzariem, jākļūst par vienu no tiesiskuma principa garantiem Latvijā, secināja Ministru prezidents.
V. Dombrovskis arī atgādināja par pēdējā laika domstarpībām, kas valdījušas starp likumdevēju un izpildvaru, no vienas puses, un tiesu varu, no otras. Viņš uzsvēra, ka Satversmes tiesa nedrīkstētu norobežoties no procesiem sabiedrībā, un atgādināja, ka tiesu varas pārstāvji nav vēlējušies atbalstīt valsts budžeta taupīšanas politiku, Latvijai atrodoties uz maksātnespējas sliekšņa. Kaut arī juridiski pamatots, tomēr Satversmes tiesas spriedums tiesnešu algu lietā ir bijis pretrunā ar sabiedrības izpratni.
Noslēdzot savu uzrunu, Ministru prezidents solīja, ka valdība ieklausīsies šīs konferences secinājumos.
Pirmais konferences referāts, ko nolasīja bijušais Satversmes tiesas priekšsēdētājs Dr.iur. Aivars Endziņš, bija veltīts valsts varas dalīšanas vēsturei un šī principa lomai mūsdienās. Referents atgādināja, ka varas dalīšanas ideja ietverta jau Aristoteļa "Politikā" – senais domātājs norādījis, ka no varas daļu izkārtojuma valstī ir atkarīgs valsts stāvoklis. Monteskjē savā 1748. gada sacerējumā "Par likuma garu" pirmo reizi definējis likumdevēja, izpildvaras un tiesu varas savstarpējās atkarības un sabalansētības principu, kas tālāk attīstīts līdz pat mūsdienām, kad varas dalīšana tieši minēta vai izriet no lielākās daļas demokrātisko valstu konstitūciju. Mūsdienās varas dalīšanas mehānisms attīstījies un tiek īstenots ar dažādām variācijām. Piemēram, federālās zemēs zināma varas daļa piešķirta pašvaldībām, savukārt ceturtās varas apzīmējumu ieguvušas tādas institūcijas kā tiesībsargs, valsts kontrole u. tml. Pārējos varas atzarus kontrolē arī konstitucionālās tiesas, kas parasti atrodas ārpus vispārējo tiesu kā tiesu varas sistēmas.
Tieši varas dalīšana, kā uzsvēra A. Endziņš, ir drošākais garants, ka konstitucionālās vērtības tiks nodrošinātas. Konstitucionālo tiesu uzdevums ir sekot, lai varas dalīšanas mehānisms darbotos, kā arī kontrolēt, vai varas atzari nepārkāpj konstitūciju. Bieži vien konstitucionālās tiesas eksistence pati par sevi jau ir preventīvs nosacījums, lai nepieļautu antikonstitucionālu rīcību.
Viena no Satversmes pirmā sastāva tiesnesēm Dr.iur. Ilma Čepāne savā priekšlasījumā analizēja Satversmes tiesas praksi, meklējot līdzsvaru starp tiesībām uz īpašumu un tiesībām uz labvēlīgu vidi. Kā norādīja profesore, gan tiesības uz īpašumu (Satversmes 105. pants), gan arī tiesības uz labvēlīgu vidi (Satversmes 115. pants) ir konstitucionāli aizsargājamas vērtības. Izvērtējot šīs vērtības no valsts ilgtspējīgas attīstības principa viedokļa, Satversmes tiesai ir jāatrod līdzsvars starp šīm abām pamattiesībām. Satversmes 115. pants kalpo kā atsvars Satversmes 105. pantam.
Analizējot Satversmes 105. panta un 115. panta saturu, Latvijai kā ES dalībvalstij jāņem vērā vides aizsardzības un ilgtspējīgas attīstības principa savstarpējā saistība. Sākotnēji ilgtspējīgas attīstības izpratne ietvēra tikai ekonomiskās attīstības un vides aizsardzības mijiedarbību, bet šodien klāt ir nācis sociālais un kultūras aspekts. Bez tam visi minētie ilgtspējīgas attīstības aspekti jāievēro vienlaikus un vienlīdz lielā mērā. Īpaši apdraudētas tiesības uz labvēlīgu vidi var būt ekonomisko krīžu periodā, kad izskan populistiski aicinājumi uz ekonomikas attīstību "par jebkuru cenu" un pieaug ignorance pret vides aizsardzības prasībām.
Tiesību uz labvēlīgu vidi saturu (Satversmes 105. pants) Satversmes tiesa līdz šim atklājusi lielākoties caur pašvaldību teritorijas plānojumu izvērtēšanas prizmu. Taču Satversmes tiesas prakse, pēc I. Čepānes domām, šai lietu kategorijā nav bijusi vienmērīga un pēdējā laikā ir nepamatoti mainījusies. Jau ar pirmajām izskatītajām lietām Satversmes tiesa lielu nozīmi piešķīrusi pašvaldību teritorijas plānojumu pieņemšanas procesuālajai kārtībai, uzskatot, ka to izstrādāšanas procesuālajai kārtībai no pašvaldības puses jāgarantē objektīva, godprātīga un caurskatāma lēmuma pieņemšana. Galvenais priekšnoteikums, lai atzītu, ka apstrīdētais plānojums nav pieņemts pienācīgā kārtībā, ir bijuši teritorijas plānošanas procesā pieļautie būtiskie pārkāpumi (piemēram, Rīgas brīvostas lietā). Tomēr pēdējos trijos gados Satversmes tiesas spriedumos vērojama tendence bez pietiekama pamatojuma atteikties no agrākās pieejas pašvaldības teritorijas plānojumu izvērtēšanā. Proti, ekonomiskās intereses tiek "paceltas" augstāk par citām interesēm un Satversmes tiesa, atkāpjoties no procesa vērtēšanas, savos spriedumos sākusi izvērtēt, kā labāk būtu risināmi vietēja rakstura jautājumi teritorijas plānojumu izstrādāšanā, proti, dara to, kas, izstrādājot teritoriālo plānojumu, ir jādara pašai pašvaldībai (piemēram, Maskavas ielas detālplānojuma jeb tā sauktajā Elles dīķa lietā).
Saeimas Juridiskā biroja vadītājs Gunārs Kusiņš konferencē analizēja krīžu prognozēšanas konstitucionālo regulējumu. Meklējot konstitucionālās krīzes definīciju, G. Kusiņš secināja, ka par šādu stāvokli var runāt tad, kad realizējas vismaz viens no šādiem nosacījumiem: 1) pienācīgi nefunkcionē kāds no konstitucionālās sistēmas elementiem vai nespēj veikt kādu no konstitūcijā noteiktajām funkcijām; 2) rodas īslaicīgs vai ilgstošs konstitucionālās sistēmas disbalanss; 3) valsts nespēj pildīt savas saistības, pārkāpj cilvēktiesības un pamatbrīvības. Atsevišķi pārkāpumi vai atkāpes no konstitucionālās kārtības vēl nav krīze.
Krīzes var būt dažādas: dabas katastrofas vai sociālas (politiskas, ekonomiskas) krīzes. Mēdz atšķirties uzskati par to, vai krīzes ir neizbēgamas (likumsakarīgs sistēmas attīstības elements) vai arī kļūdainas politikas rezultāts. Tomēr diezgan droši var apgalvot, ka konstitucionāla stabilitāte (tātad izvairīšanās no krīzes) ir konstitucionāla vērtība. Kaut arī krīze tieši pieminēta reti kurā konstitūcijā, tas nenozīmē, ka konstitūciju autori nav vērtējuši šādu iespēju. Konstitūcijās ietvertie krīzes risināšanas mehānismi ir veids, kā cīnīties ar krīzi (piemēram, ko darīt situācijā, kad nav valsts galvas vai nevar sanākt parlaments). Reaģējot uz pēdējā laika notikumiem daudzās valstīs, to skaitā Latvijā, izskan priekšlikumi ietvert konstitūcijā valsts finanšu disciplīnas regulējumu.
Kā secināja G. Kusiņš, lai gan tirgus spēj patstāvīgi darboties atbilstoši saviem likumiem, acīmredzot valstij ir jāregulē procesi, lai izvairītos no tāda apmēra krīzēm, kas apdraud valsts iespējas aizstāvēt konstitucionālās vērtības.
Konstitucionālo tiesu loma krīzes prognozēšanā un novēršanā tomēr ir ierobežota: tiesa var atbildēt tikai uz tiem jautājumiem, kas izriet no tai iesniegtajām lietām, turklāt tiesai pašierobežojoties būtu jāizvairās no tiesībpolitiskiem norādījumiem. Tātad galvenais pienākums krīžu novēršanā gulstas uz parlamentu un valdību. Tomēr konstitucionālā tiesa var aicināt citus varas atzarus domāt un rīkoties ilgtermiņā kā, piemēram, to darījusi Satversmes tiesa pensiju lietā, norādot, ka ir jānodrošina pensiju sistēmas ilgtspēja.
Arī Valsts prezidenta likumdošanas un juridiskā padomnieka Edgara Pastara uzstāšanās bija veltīta pēdējā laika aktualitātei Latvijā – konstitucionālo vērtību aizsardzībai Saeimas atlaišanas gadījumā. Kā atzina referents, tautas vēlēts parlaments – institūcija, kas rīkojas suverēna pilnvarojumā, – ir demokrātiskas valsts iekārtas pamats un tā darbībai pēc definīcijas jābūt vērstai uz konstitucionālo vērtību nostiprināšanu un ievērošanu, pieņemot lēmumus tautas interesēs ilgtermiņā. Taču nereti tas ir darboties nespējīgs un vairs pareizi neizteic suverēna – tautas – gribu. Pastāvot šādiem apstākļiem, ir apšaubāms, vai šāds parlaments var pilnvērtīgi nodrošināt konstitucionālo vērtību aizsardzību. Tādēļ vairums konstitūciju paredz parlamenta atlaišanas iespēju. Šobrīd Latvijā šāda situācija ir iestājusies – jau otro mēnesi Saeima ir atlaista.
Satversmes 49. pantā iezīmēts leģislatūru nepārtrauktības princips, no kura izriet, ka līdz jaunas Saeimas sanākšanai iepriekšējās Saeimas deputātu pilnvaras tomēr paliek spēkā, taču Saeimas sēdes sasauc un tām darba kārtību nosaka Valsts prezidents. Tātad gandrīz piecus mēnešus Latvijā var darboties parlaments, kura darbību tauta ir apšaubījusi. Turklāt līdz referenduma dienai šāds parlaments turpina sanākt uz sēdēm kā ierasts, bet pēc referenduma uz sēdēm sanāk tikai uz Valsts prezidenta attiecīga akta pamata.
No šīs situācijas izriet vairāki jautājumi, par kuriem E. Pastars aicināja diskutēt. Pirmkārt, vai jau tūliņ pēc Valsts prezidenta rīkojuma par Saeimas atlaišanas ierosināšanu nebūtu jānosaka Saeimas ierobežojums sanākt uz sēdēm bez Valsts prezidenta iniciatīvas (piekrišanas). Tā kā Saeima, kuras atlaišana ir ierosināta, bet atlaišana vēl nav notikusi, faktiski var rīkoties pilnīgi nekontrolēti, tostarp pieņemt populistiskus likumus, apsverama būtu doma, ka Satversmes 49. pants par to, ka Saeima ir tiesīga sanākt uz sēdēm tikai tad, kad Valsts prezidents to sasauc, varētu būt grozāms, attiecinot to jau uz brīdi no Valsts prezidenta rīkojuma izdošanas par Saeimas atlaišanas ierosināšanu.
Otrkārt, būtisks ir jautājums par Saeimas darba kārtību, ko nosaka Valsts prezidents. Savā ziņā, kā secināja E. Pastars, atlaistas Saeimas gadījumā Valsts prezidents ir tā amatpersona, kas nodrošina konstitucionālo vērtību aizsardzību. To, pēc referenta domām, apliecina pēdējo mēnešu prakse, kad Valsts prezidents publiski definējis, ka Saeimas sēdes darba kārtībā netiks iekļauts neviens likumprojekts, pret kuru kopumā vai atsevišķi izteiks iebildumus Tieslietu ministrija, Finanšu ministrija vai Saeimas Juridiskais birojs. Tāpat Valsts prezidents nav ļāvis atlaistajai Saeimai skatīt jautājumus, kas attiecas uz Satversmes un Saeimas kārtības ruļļa grozījumiem, kā arī jautājumus, kuri būtiski varēja skart valsts budžeta stabilitāti un saasināt ekonomiskās krīzes radītās sekas, palielinot valsts budžeta deficītu.
E. Pastars arī norādīja, ka Saeimas atlaišanas gadījumā, vērtējot kopsakarā Satversmes 49. un 71. pantu, prezidentam ir absolūtā veto tiesības, proti, ja Saeimas komisija nespēj vienoties par Valsts prezidenta iebildumu ņemšanu vērā, veto pārvarēšanu Saeimas sēdes darba kārtībā var neietvert.
Referents atzinīgi vērtēja pēdējos mēnešos izveidojušos praksi jautājumā par to, ciktāl Valsts prezidentam, nosakot Saeimas darba kārtību, ir saistošs Saeimas kārtības rullis un iekšējās instrukcijas, kas attiecas uz likumprojektu apriti un darba kārtības tehnisku veidošanu. Ticis nolemts, ka nebūtu lietderīgi un pat iespējami uz ierobežotu laika periodu noteikt Saeimai jaunus un citādus darbības noteikumus. Tādējādi atrasta formula, ka Saeimas kārtības rulli un iekšējās instrukcijas Valsts prezidents piemēro tiktāl, ciktāl tas nav pretrunā ar Satversmes 49. pantu.
Tādējādi, secināja E. Pastars, Satversmes 49. pants ļauj panākt elastīgus risinājumus un tā īstenošana nav jāreglamentē likumā. Pretēja pieeja nenodrošinātu pienācīgu Valsts prezidentam uzticētās funkcijas – nodrošināt stabilitāti – izpildi.
Noslēdzot savu priekšlasījumu, E. Pastars secināja, ka Saeimas atlaišanas apstākļos būtiskākā loma konstitucionālo vērtību aizsardzībā ir tieši Valsts prezidentam. Satversme ļauj viņam operatīvi reaģēt uz notiekošo un pieņemt attiecīgus lēmumus. Satversmes tiesas pilnvaras šajā posmā paliek neskartas, tomēr procesa ātrums un īpatnības neļauj šo institūciju efektīvi iesaistīt konstitucionālo vērtību aizsardzībā Saeimas atlaišanas apstākļos.
Satversmes tiesas konferencē pagājušajā nedēļā tika nolasīts pusotrs desmits vērtīgu referātu, lielu daļu no tiem veidoja ārvalstu viesu priekšlasījumi par viņu pieredzi konstitucionālo vērtību aizsardzībā. Ierobežotā laika un vietas dēļ šī raksta ietvaros nav iespējams dot plašāku pasākuma apskatu. Tomēr redakcija turpinās pārrunas ar atsevišķiem referentiem par publikācijām mūsu žurnālā, turklāt Satversmes tiesa iecerējusi konferences materiālus izdot atsevišķā rakstu krājumā, par kura iznākšanu noteikti tiks informēti arī "Jurista Vārda" lasītāji.
Dina Gailīte, Jānis Pleps