ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

Komisiju darbību iezīmē nepārtraukti savstarpējie ķīviņi un pat savstarpēji apvainojumi, tādēļ nav pārsteigums, ka arī plašsaziņas līdzekļi savos vērtējumos par parlamenta izmeklēšanām ir skarbi. Parlamentārās izmeklēšanas komisijām tiek veltīti šādi raksturojumi. Tās ir "izrādīšanās komisijas",⁶ "opozīcijas publiska pozicionēšanās",⁷ kurām "nav un nekad nav bijusi nekāda jēga".⁸ "Darbības rezultāts ir apaļa, nerezultatīva nulle",⁹ bet "gala ziņojumos praktiskus ieteikumus atrast ir diezgan grūti".¹⁰ Par spīti tam, ka dažas no komisijām "līdušas no ādas laukā", lai darbs būtu produktīvs un rīkojušas sēdi pēc sēdes (piemēram, 2001. gadā vienā dienā sēdes tika sarīkojušas pat veselas trīs izmeklēšanas komisijas),¹¹ arī paši politiķi izmeklēšanas komisijas dēvē par "pļāpātuvēm" (Solvita Āboltiņa),¹² "čika kalējiem" (Gundars Bērziņš),¹³ "tautas universitāti", kur deputāti par valsts naudu izglītojas tieslietās" (Ilma Čepāne).¹⁴ Pat opozīcijas politiķi ir atzinuši, ka "neviena parlamentārās izmeklēšanas komisija nekad neesot darbojusies lietderīgi" (Valērijs Agešins),¹⁵ jo tās ir vien "politiska paspēlēšanās" (Gunārs Kūtris).¹⁶ Profesionāļu viedoklis ir vēl skarbāks – parlamentārā izmeklēšana patiesībā ir "klaudzināšana pa sliedēm, izliekoties, ka brauc tramvajs, kas patiesos darba darītājus vien traucē, jo atrauj no darba [..]".¹⁷

Skepsei pret parlamentāru izmeklēšanu ir savs pamats: parasti komisijas savu darbu sāk ar apņēmību vainīgos sodīt, taču noslēdz klusi un bez būtiskiem rezultātiem. Jau pirmajām parlamenta izmeklēšanas komisijām tika pārmests, ka tās bezmērķīgi darbojas, izdomājot sev bezjēdzīgus un neskaidrus uzdevumus, kuru dēļ tās ne tikai nepalīdz, bet pat traucē atbildīgajām valsts iestādēm izmeklēt dažādus noziegumus.¹⁸ Kāpēc liela daļa parlamenta izmeklēšanu ir beigusies bez redzamiem rezultātiem? Kādus rezultātus vispār mēs varam sagaidīt no šīm izmeklēšanām? Varbūt pati izmeklēšanas uzsākšana ir vienlaikus arī rezultāts? Vai pie parlamentāro izmeklēšanu sliktās kvalitātes pie vainas ir Saeimas analītiskā dienesta trūkums, parlamentāro komisiju sliktais nodrošinājums, vai varbūt neefektivitāte slēpjas pašā parlamentārās izmeklēšanas komisiju juridiskajā konstrukcijā? Meklējot atbildes, rakstā mēģināts noskaidrot konstitucionālo loģiku parlamentārās izmeklēšanas komisijām, kā arī, analizējot parlamentāro izmeklēšanu, tiek aplūkots komisiju praktiskais lietojums, kā savulaik latīņi mēdz teikt verba volant, scripta manent – vārdi aizlido, bet uzrakstītais paliek. Kas paliek pēc parlamentārās izmeklēšanas komisiju darba?

1. Parlamenta kontroles funkcija darbībā – parlamentārā izmeklēšana

Lai arī mūsdienās izpildvaras gatavoto normatīvo aktu apjoms sāk būtiski pārsniegt parlamenta iniciētos likumprojektus un sāk parādīties runas par parlamenta lomas vājināšanos,¹⁹ likumdošana ir parlamenta primārā funkcija. Uzskaitot parlamenta galvenās funkcijas,²⁰ kā pirmā ir norādāma likumu pieņemšana jeb likumdošanas funkcija.²¹ Likumdošana ir darbība, kuras rezultātā tiek izdotas, grozītas, atceltas vai atzītas par spēku zaudējušām tiesību normas. Likumdošanas process ir sevišķa procesuālā kārtība, kādā Saeima panāk to, ka iepriekš sagatavots likumprojekts kļūst par likumu, tas ir, par normatīvu aktu, kas ieņem noteiktu vietu normatīvo aktu sistēmā. Pildot šo funkciju, parlaments rūpējas par likumu pilnveidošanu (normatīvā regulējuma nepilnību atklāšanas un novēršanas pienākums)²² un seko, vai likumi tiek pildīti pareizi.²³

Otrā parlamenta funkcija, kas pakārtota likumdošanai,²⁴ ir valsts budžeta pieņemšana. Satversmes tiesa²⁵ šo funkciju apzīmē kā politiski saimniecisku.

Trešā parlamenta funkcija ir izpildvaras un tiesu varas organizācijas darbs.

Ceturtā likumdevēja funkcija ir izpildvaras un tiesu varas kontrole. Likuma normu radīšanas process, valsts budžeta apstiprināšana,²⁶ valdības vadītāja vai tiesu varas amatpersonu apstiprināšana arī ir kontroles elementi. Parlamentam ir "pārsvara iespējas pār valdību",²⁷ un, protams, uzklausot ministru, Ministru prezidenta vai bankas vadītāja un citus parlamenta vai valdības ieceltu amatpersonu ziņojumus, kontrole vienmēr būs klātesoša. Patiesībā kontrole caurvij visas parlamenta darbības, tomēr iepriekšminētās funkcijas pildot, galvenais uzdevums ir nevis kontrole, bet kāds cits uzdevums. Runājot par parlamentāro kontroli ir jānorāda, ka Latvijas konstitucionālismā nav impīčmenta procedūru²⁸ tradīciju. Tās nav pat Valsts prezidentam, tādēļ iepriekšminētās kontroles iespējas nav un nevar būt izmantotas pilnvērtīgi. Valsts pārvaldes kontroles funkcija izriet no demokrātiskās valsts varas dalīšanas principa, kas ir komplekss mehānisms, kura būtība ir triju varu (likumdevēja, izpildu un tiesu vara) funkcionālā pamatdalījuma.²⁹ Varu dalīšanas princips darbībā izpaužas arī, kā uzskaitīto trīs varu līdzdarbošanās, krustošanās un pārklāšanās simbioze, tā būtība ir uzraudzīt citam citu, lai tautas vara nekļūtu par atsevišķa indivīda, iestādes vai varas atzara nepamatotu prerogatīvu.

Varas dalīšanas koncepcijas ievērošana demokrātiskai valstij nav pašmērķis, bet gan nepieciešamība, jo "līdzsvara un atsvara" realizācija nodrošina institucionālo stabilitāti un novērš varas uzurpāciju. Valsts pienākums ir darīt visu, lai vienam un tam pašam orgānam nepiemistu vairāku varu pazīmes. Piemēram, lai parlaments nekļūtu par tiesu vai tiesa nesāktu pieņemt likumus, kuri noteiktu, kā tiesāt, u.c. Daudzu pēdējos divdesmit gados pieņemto konstitūciju tekstos varas dalīšanas princips ir tieši ierakstīts konstitūcijā. Tādējādi varas dalīšana vienlaikus ir gan konstitūcijas norma, gan vispārējs tiesību princips. Kā piemēru var minēt Polijas konstitūcijas 10. panta pirmo daļu, kas nosaka, ka Polijas valsts iekārta balstās uz likumdošanas, izpildvaras un tiesu varas nodalīšanu un līdzsvaru. Latvijas Republikas Satversmes tekstā atšķirībā no citu valstu konstitūcijām varas dalīšanas principu tieši nevar izlasīt, taču atsevišķos pantos ir skaidri redzama varas dalīšanas principa klātesamība. Minēto var secināt arī no lakoniskā Satversmes 1. panta. ³⁰

Valdības pienākums ir atskaitīties parlamenta priekšā par paveiktajiem darbiem. Četrkārtējais britu premjers Viljams Gladstons (William Ewart Gladstone) savulaik Lielbritānijas Pārstāvju palātai, diskutējot par izpildvaras veicamajiem darbiem, esot norādījis, ka parlamenta pienākums ir nevis valsti pārvaldīt, bet prasīt atskaiti no tiem, kas valsti pārvalda! Parlamentārā kontrole ikdienā parādās Saeimas patstāvīgo komisiju sēdēs, jo, likumprojektus pilnvērtīgi izskatot,³¹ jāuzklausa izpildvaras pārstāvji.³² Parlamentārās kontroles līdzekļi ir deputātu pieprasījumi, jautājumi³³ un izmeklēšanas komisijas.³⁴ Jautājumus un pieprasījumus var uzskatīt par politiskiem, nevis juridiskiem instrumentiem,³⁵ savukārt parlamentāras izmeklēšanas komisijas ir "reālāks kontroles" līdzeklis.³⁶ Visefektīvāk Saeimai piešķirtās tiesības pārbaudīt izpildvaras darbību tiek realizētas parlamentāras izmeklēšanas ceļā.³⁷ Latvijā parlamentārās izmeklēšanas komisijas salīdzinājumā ar deputātu jautājumiem ir retāk izmantots kontroles veids.

Statistika liecina, ka vidēji Saeimā darbojas viena parlamentārās izmeklēšanas komisija, bet pieprasījumi un jautājumi valdības locekļiem tiek uzdoti regulāri. Tā, piemēram, 2011. gadā deputāti iesniedza trīs pieprasījumus: viens adresēts Ministru prezidentam, otrs ārlietu ministram un trešais ekonomikas ministram. Šai pašā gadā iesniegti arī 23 deputātu jautājumi.

Jāatzīmē, ka Latvijā parlamentārās izmeklēšanas komisijas lielākoties ir opozīcijas partiju veidotas un vadītas,³⁸ jo Saeimai ir jānosaka tāda darba kārtība, kas, realizējot vairākuma gribu, vienlaikus garantē arī mazākuma tiesības un nodrošina Saeimas darba efektivitāti. ³⁹ Valdība, kuru vada koalīcijas partijas, ikvienu jautājumu var noskaidrot pie valdības, kamēr opozīcijas iespējas ir ļoti ierobežotas. Atcerēsimies, ka valdība, lai gan ir atbildīga parlamenta priekšā, savu funkciju realizācijā nav pakļauta parlamentam.⁴⁰ Parlamenta vairākuma izveidotā izpildvara par savu darbu ir politiski atbildīga visa parlamenta priekšā. Parlaments ir tiesīgs pārbaudīt izpildvaru, taču vairākumam, kas veido valdību, šaubas par tās darbību rodas vien starpfrakciju konkurences ietvaros un tiek organizēti slāpētas ar koalīcijas līgumiem un parlamentāro disciplīnu. Šā iemesla dēļ parlamenta mazākuma kontrolei ir lielāka uzticamība, jo tā balstās "dabiskajā nepatikā pret valdību". Lai šāda mazākuma virzīta izmeklēšana nebūtu subjektīva – vairākuma rokās ir izšķirošais balsojums par izmeklēšanas galarezultātu. Jāatceras: diezin vai vairākums demokrātiskā valstī ir gatavs slēpt nozieguma pēdas, ja tiek uzrādīti neapšaubāmi vai ļoti ticami pierādījumi, pat ja tie nāk no opozīcijas izmeklēšanas secinājumiem.

Parlamenta izmeklēšanai par izpildvaras rīcību saknes saskatāmas parlamentārisma attīstības pirmsākumos. Parlaments pirms septiņsimt astoņsimt gadiem bija kārtu pārstāvniecības institūcija, kas izskatīja, izmeklēja un sprieda tiesu locekļu starpā. Mūsdienās parlamenti vairs nevienu netiesā, taču darbojas parlamentārās izmeklēšanas institūts, kas ir ieviests lielā daļā pasaules valstu parlamentu.