ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

1. Vēsturiskā attīstība un tiesību avoti

Tiesību vēsturiskajai attīstībai ir trejāda nozīme. Pirmkārt, valstu nostājai var būt nozīme, gan noskaidrojot paražu tiesību saturu (kā valsts prakses), gan arī interpretējot līgumtiesību normas (kā turpmākā līguma piemērošanas prakse, travaux préparatoires vai līguma noslēgšanas apstākļi). Otrkārt, vēsturiska perspektīva var palīdzēt novērtēt svarīgos un periodiski aktuālos konceptuālos jautājumus.⁴ Treškārt, atrunu tiesiskā regulējuma tiesību jaunrades process bieži ir mērķēts uz pamanāmo pastāvošā tiesiskā regulējuma trūkumu izlabošanu, tādējādi noteiktas mūsdienu tiesību nianses var saprast, vienīgi ievērojot iepriekšējo tiesisko regulējumu. Šajā raksta nodaļā tiks aplūkots atrunu tiesiskais regulējums četros posmos: tiesiskais stāvoklis līdz iepriekšējā gadsimta piecdesmitajiem gadiem, Apvienoto Nāciju Organizācijas Starptautiskās tiesas (turpmāk tekstā arī – Tiesa) konsultatīvais atzinums lietā “Atrunas pie Konvencijas par genocīda nepieļaujamību un sodīšanu par to”⁵ (turpmāk tekstā – Genocīda atzinums), Vīnes konvencijas par starptautisko līgumu tiesībām (turpmāk tekstā – VKLT) tiesiskais regulējums⁶ un mūsdienu attīstība. Pēc īsa vēstures un mūsdienu situācijas apskata tiks aplūkoti mūsdienu tiesību avoti.

Pirmkārt, līdz iepriekšējā gadsimta piecdesmitajiem gadiem atrunu tiesiskais regulējums balstījās uz relatīvi vienkāršo vienprātības principu. Starptautiskie līgumi tika uztverti analogi līgumiem nacionālajās tiesībās.⁷ Atrunai bija jāpiekrīt visām līgumslēdzējām pusēm,⁸ jo “[attiecīgā starptautiskā līguma]⁹ ratifikācija ar atrunām [..] nebūtu īsta ratifikācija, bet gan jaunas vienošanās piedāvājums, kas atšķiras no tā, ko ir parakstījuši pilnvarotie pārstāvji, un citas līgumslēdzējas puses varētu izvēlēties pieņemt vai ne”.¹⁰ Saskaņā ar šo vienprātības principu atrunu izdarījusī valsts faktiski izteica piedāvājumu kļūt par līguma dalībnieci ar mazāku saistību apjomu, nekā paredz līgums, un pārējo līgumslēdzēju pušu ziņā bija pieņemt vai noraidīt šo piedāvājumu.¹¹ Lai gan Amerikas Savienoto Valstu praksē pastāvēja elastīgāks modelis (pieļaujot līguma stāšanos spēkā attiecībā uz noteiktu valsti, pat ja dažas [citas] valstis nebija pieņēmušas atrunu),¹² vispārēji joprojām pastāvēja prasība pēc vienprātīgas piekrišanas.¹³ Šā modeļa pievilcīgākais aspekts bija tā vienkāršība – mūsdienu diskusijām par atrunu pieļaujamību, iebildumiem pret atrunām un atrunu vērā neņemšanai nav nozīmes regulējumā, kura pamatā ir status quo. Nav pārsteidzoši, ka visbargāk iespējamās izmaiņas tika kritizētas par to sarežģītību un neparedzamo raksturu.¹⁴

Otrkārt, nozīmīgs ceļā no vienprātības sistēmas pretim lielākam elastīgumam bija t. s. Genocīda atzinums saistībā ar atrunām pie Konvencijas par genocīda nepieļaujamību un sodīšanu par to (turpmāk tekstā – Genocīda konvencija). Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālā asambleja bija uzdevusi Tiesai jautājumu, vai atrunu izdarījusi valsts var būt starptautiska līguma dalībniece, ja dažas līgumslēdzējas puses nepieņem atrunu, un kādas tiesiskās attiecības valstij, kura izdarījusi atrunu, tādā gadījumā būtu vis-à-vis iebildumus izteikušajām un iebildumus neizteikušajām valstīm. Tiesa atzina, ka saskaņā ar tradicionālo uzskatu un integritātes principu “neviena atruna nav spēkā, ja vien tai nav piekritušas visas līgumslēdzējas puses bez izņēmuma, līdzīgi kā gadījumā, ja atruna būtu formulēta [attiecīgā starptautiskā līguma slēgšanas] sarunu laikā”.¹⁵ Tomēr Genocīda konvencijas raksturs pamatoja elastīgāku šā principa piemērošanu: “Apvienoto Nāciju [Organizācijas], kuras aizbildnībā Konvencija tika noslēgta, skaidri universālais raksturs”, “ļoti plašā paredzētā [Konvencijas dalībvalstu] iesaistīšanas pakāpe”, “lielāks elastīgums starptautiskajā praksē attiecībā uz daudzpusējām konvencijām”, vairākuma balsojums Konvencijas pieņemšanai un pamatprincipi, noteikumi un Konvencijas mērķi.¹⁶ Noraidījusi vienprātības principu (pieciem tiesnešiem stingri iebilstot), Tiesa piedāvāja sabalansētāku modeli, ko G. Ficmorics (G. Fitzmaurice) diezgan nievājoši nosauca par “puskoka [half-a-loaf] doktrīnu”.¹⁷ Tiesas atzinumu var rezumēt ar trim tēzēm: pirmkārt, ja pret atrunu ir iebildušas dažas, bet ne visas valstis, [atrunu izdarījusī] valsts ir līguma dalībniece, ja tās atruna nav pretēja [attiecīgā līguma] objektam un mērķim; otrkārt, valstis, kuras neiebilst pret atrunu, var uzskatīt, ka līgums ir spēkā vis-à-vis atrunu izdarījušo valsti; un, treškārt, valstis, kuras iebilst pret atrunu, var uzskatīt līgumu par spēkā neesošu vis-à-vis atrunu izdarījušo valsti.¹⁸

Treškārt, Apvienoto Nāciju Organizācijas Starptautisko tiesību komisija (turpmāk tekstā – STK), lai gan sākotnēji bija skeptiski noskaņota, galu galā pieņēma Genocīda atzinumā ietvertā atrunu tiesiskā regulējuma loģisko pamatu. Ceturtais īpašais ziņotājs par starptautisko līgumu tiesībām sers Hamprijs Valdoks (Sir Humphrey Waldock) noraidīja viņa ievērojamo priekšgājēju – Brīrlija (Brierly), Lauterpahta (Lauterpacht) un Ficmorica – kritiskāko nostāju un uzsvēra starptautiskās sabiedrības spiedienu. Tāpat viņš akcentēja, ka ir vēlama universāla dalība starptautiskos līgumos.¹⁹ Viņa priekšlikumu projekts balstījās uz Genocīda atzinuma modeli ar tajā ietvertajiem centieniem panākt līdzsvaru starp tiesībām veikt atrunas un tādu atrunu nepieļaušanu, kuras ir pretējas līguma objektam un mērķim. Kā tāds šis projekts tika akceptēts STK, atrada vietu STK 1966. gada Noteikumu projektā par starptautisko līgumu tiesībām un tika plaši atspoguļots arī pašas VKLT 19.–23. pantā.²⁰ VKLT regulē atrunas vairākos pantos, sniedzot definīciju 2. panta pirmās daļas “d” punktā²¹ un tālāk regulējot atrunu veikšanu 19. pantā,²² atrunu akceptēšanu un iebildumus pret atrunām 20. pantā,²³ tiesiskās sekas 21. pantā,²⁴ kā arī atrunu un iebildumu pret atrunām atsaukšanu 22. pantā un atrunu veikšanas procedūru 23. pantā. Tomēr, neraugoties uz mānīgo skaidrību, kā Sinklērs rakstīja 1984. gadā, “[VKLT tiesiskais] regulējums ir sarežģīts un slēpj daudzas grūtības, kas rodas tā piemērošanā”.²⁵

Ceturtkārt, mūsdienu atrunu tiesiskais regulējums ir ietverts VKLT, bet tas nebūt nenozīmē, ka visas pretrunas ir atrisinātas. Latvijas situācija ir relatīvi vienkārša. VKLT Latvijai ir saistoša starptautiskajās līgumtiesībās un tādējādi saskaņā ar VKLT 4. pantu tā ir piemērojama attiecībās ar citām VKLT dalībvalstīm (bet ne attiecībās ar valstīm, kuras nav VKLT dalībvalstis, no tām spilgtākie piemēri ir Amerikas Savienotās Valstis (turpmāk tekstā arī – ASV) un Francija). Tomēr, lai gan pilnīgu VKLT paražu tiesību statusu varētu apšaubīt,²⁶ acīmredzami neapstrīdamā VKLT presumption de positivité, kas ir atspoguļota Tiesas judikatūrā,²⁷ un prakse tās pieņemšanā depozitārijos²⁸ ļauj uzskatīt, ka VKLT grosso modo atspoguļo paražu tiesības aplūkojamā jautājumā. Tas nozīmē: neatkarīgi no tā, vai VKLT noteikumi tiek piemēroti kā starptautiska līguma noteikumi vai arī kā precīzi paražu tiesību satura rezumējumi, iespējams, ir praktiski uzskatīt, ka VKLT ir līdzīgi piemērojama visiem gadījumiem, neatkarīgi no tā, vai citas valstis ir vai nav VKLT dalībvalstis. Tajā pašā laikā visumā viendabīgais tiesiskais regulējums nav novērsis atsevišķās pretrunas, inter alia attiecībā uz dažiem ļoti nozīmīgiem jēdzieniem (piemēram, atrunu un interpretatīvo deklarāciju nošķiršana un to noteikumu, kas iespaido līguma objektu un mērķi, nošķiršana no noteikumiem, kas to nedara, iespējamība akceptēt nepieļaujamas atrunas (tas ir, dihotomija starp “pieļaujamības” un “pretstatīšanas” skolām) un sekas, ko rada iebildumi (īpaši attiecībā uz [atrunu] neņemšanu vērā). Daži no šiem jautājumiem tiks aplūkoti turpmākajās nodaļās.

Piektkārt, kaut gan formālais atrunu tiesiskā regulējuma tiesību avots ir VKLT un attiecīgās paražu tiesības, materiālo tiesību avotu, kuros ir meklējams [formālā regulējuma] saturs, ir daudz vairāk.²⁹ Tie piemērojami vai nu kā starptautiskās līgumtiesības, vai arī kā precīzs paražu tiesību atspoguļojums. VKLT 2. panta pirmās daļas “d” punktā un 19.–23. pantā ir galvenais tiesiskais regulējums, kas ir jāinterpretē atbilstoši pašas VKLT 31. un 32. pantā ietvertajiem starptautisko līgumu interpretācijas noteikumiem.³⁰ 1966. gada STK Noteikumu projekts par starptautisko līgumu tiesībām, īpašo ziņotāju ziņojumi, diskusijas STK un noteikti arī Vīnes konferences dokumenti var būt ļoti noderīgi citu VKLT noteikumu interpretācijai (īpaši pašu interpretācijas noteikumu interpretācijai), bet tie nav sevišķi noderīgi attiecībā uz atrunām. Vēsturiskā attīstība pilnībā atstāj neievērotas pretrunas (interpretatīvās deklarācijas VKLT pat nav pieminētas), uztur mērķtiecīgu nenoteiktību (attiecībā uz pieļaujamības un pretstatīšanas nošķiršanu) vai vienkārši nenovērtē problēmas iespējamību (attiecībā uz iespēju neņemt vērā ar līgumu nesavienojamās atrunas).³¹ Attiecībā uz atrunām arī nav daudz judikatūras – Anglijas un Francijas Kontinentālā šelfa šķīrējtiesas lieta³² un vairāki Eiropas Cilvēktiesību tiesas (turpmāk tekstā – ECT) spriedumi (īpaši spriedumi lietās Belilos un Loizidou), un Amerikas Cilvēktiesību tiesas spriedumi ir retie piemēri.³³ Vēl pretrunīgāka ir Apvienoto Nāciju Organizācijas Cilvēktiesību komitejas (turpmāk tekstā arī – CTK) prakse, kas ir atspoguļota tās Vispārējā komentārā Nr. 24 un Kenedija Rolsa (Kenedy Rawles)ziņojumā,³⁴ un tās iespējamās sekas citu pamattiesību uzraugošo institūciju starptautisko līgumu praksē.³⁵

Visvērtīgākais avots pašlaik, šķiet, ir STK uzsāktais darbs pie [Noteikumu projekta par] atrunām pie starptautiskajiem līgumiem. Īpašais ziņotājs A. Pelē līdz šim ir sniedzis 13 ziņojumus par dažādiem atrunu tiesiskā regulējuma aspektiem, un ziņojumi, to apspriešana STK un STK ziņojumi un vadlīniju projekti, kā arī [vadlīniju projektu] komentāri ir patiešām plašs informācijas avots par atrunu tiesisko regulējumu un praksi, kas turklāt ir viegli pieejams STK interneta adresē.³⁶ Ņemot vērā līdz šim, iespējams, nepieredzētu atrunu izpēti vadlīnijās un komentāros, ir svarīgi apsvērt arī to kā formālu tiesību avotu nozīmīgumu. Ir labi zināms, ka STK darbs var notikt dažādās formās un ietekmēt starptautisko tiesību saturu dažādos veidos. Divi no vispazīstamākajiem piemēriem ir starptautiskās līgumtiesības un valsts atbildība. Starptautiskajās līgumtiesībās G. Ficmorica ideja par paskaidrojošu kodeksu piekāpās Valdoka (Waldock) argumentācijai par līguma par līgumiem nepieciešamību (un VKLT ir bijusi ļoti spēcīga ietekme uz paražu tiesībām). [Valsts] atbildības tiesībās diskusija par līgumu formu līdz šim ir atlikta, dodot priekšroku Dž. Krauforda (Crawford)³⁷ atbalstītajiem Noteikumiem par valsts atbildību (arī šiem noteikumiem ir bijusi līdzīgi spēcīga ietekme uz paražu tiesībām).³⁸ Izvēlētās formas atšķirīgo nozīmīgumu parāda arī divi citi piemēri. STK 2006. gada Noteikumus par diplomātisko aizsardzību (tie, līdzīgi kā Noteikumi par valsts atbildību, atrodas starpstāvoklī un, iespējams, nākotnē tie būs konvencija) Tiesa lietā Diallo teju uzreiz pieņēma kā tādus, kas atspoguļo paražu tiesības.