ŽURNĀLS Skaidrojumi. Viedokļi

1. Abiem neatkarības posmiem raksturīgie individuālie likumi

Likumdošanas praksē ir atrodami individuāli likumi, kuri ir raksturīgi gan neatkarības pirmā posma parlamentārās iekārtas laikam, gan neatkarības otrajam posmam. Jāatzīmē, ka viens no likumu rašanās avotiem ir pati Satversme, jo tieši paredz likumu pieņemšanu noteiktos jautājumos. Daļa no šiem likumiem ir vispārējie – tie atbilst likuma pazīmēm (Latvijas Republikas Satversmes¹ (turpmāk – Satversme) 45. panta trešais teikums; 73. pants (daļā par nodokļiem, muitām, dzelzceļa tarifiem, kara klausību), 86., 88. pants), un daļa – individuālie likumi² (Satversmes 62., 68., 73. pants (daļā par kara pasludināšanu un uzsākšanu, miera noslēgšanu, izņēmuma stāvokļa izsludināšanu un tā izbeigšanu, mobilizāciju un demobilizāciju), 105. pants. Līdz ar to abiem neatkarības posmiem raksturīgus individuālos likumus var iedalīt divās grupās – no Satversmes izrietoši individuālie likumi un pārējie individuālie likumi, kurus likumdevējs pats pieņem pēc sava ieskata, īstenojot savu likumdevēja rīcības brīvību. Šādā secībā tie arī tiks analizēti.

Viena no Latvijas Republikas Saeimas (turpmāk – Saeima) pamatfunkcijām atbilstoši Satversmes 66. panta pirmajam teikumam ir ikgadēja valsts budžeta pieņemšana. Abos neatkarības posmos tiesību doktrīnā notikusi diskusija par budžeta juridisko raksturu. Kārlis Dišlers budžetu definējis kā administratīvi saimniecisku aktu, jo Saeimai, pieņemot budžeta likumu, jāievēro pastāvošie likumi, jo pats budžets balstās uz tiem.³ Arī Pēteris Mucenieks ir norādījis, ka budžeta likums neko negroza pastāvošos likumos un neievieš jaunas tiesību normas, tāpēc tas atzīstams par administratīvo aktu, bet, tā kā to pieņem likumdošanas kārtībā, tas ir formāls likums (tātad individuāls likums).⁴ Kārlis Ducmanis īpaši akcentējis, ka pantus, kuros ir norādītas konkrētas summas, nav iespējams interpretēt, izmantojot juridiskas metodes.⁵ Autora ieskatā, ir vērtīgi arī norādīt uz K. Ducmaņa piemēru, kas ļoti labi parāda, kā likumdevējs risina konkrētu situāciju. Tātad, ja vienā pantā konkrēti līdzekļi atvēlēti galda iegādei, bet citā pantā – virtuves kastroļa iegādei, tad, ja izradās, ka nav līdzekļu galda iegādei, nevar daļu no līdzekļiem, kas domāti kastroļa iegādei, iztērēt galda iegādei bez Saeimas piekrišanas.⁶ Zvērināts advokāts Linards Muciņš norāda, ka budžeta tekstā nevar būt nekādi normatīvi teksti, jo tiem jābūt citos likumos.⁷ Budžetam ir nepieciešama likuma forma, lai saskaņotu to ar citiem likumiem, ar kuriem likumdevējs cenšas noteikt nākamo budžetu virzienus – šajos likumos tiek noteikti likumdevēja labas gribas vēlējumi, kā tos nosaucis L. Muciņš.⁸ Likuma forma nosaka “budžeta prioritāti pār “labās gribas vēlējuma” likumiem”.⁹ Uz šo arī norādīja Egils Levits, kad bija Valsts prezidents, – 2020. gada valsts budžeta likumā¹⁰ nebija paredzēts finansējums veselībai, kaut gan Veselības aprūpes finansēšanas likuma¹¹ pārejas noteikumu 11. punktā likumdevējs šādu finansējumu veselības nozarei bija apsolījis.¹² Analizējot budžeta likuma juridisko raksturu, autors vēlas pieminēt arī Satversmes 66. panta komentāru, kurā īpaši netiek analizēta budžeta juridiskā daba; tikai saistībā ar to konstitucionālo kontroli,¹³ kuru autors analizēs nākamajā rakstā. Komentārā ir uzsvērts, ka “budžeta likuma pieņemšanas prakse ir konsekventa”.¹⁴ Autora ieskatā, tikai nemainīga prakse nav pietiekams apstāklis, lai individuālu likumu atzītu par likumu.

Vēl viens apstāklis, kas liecina, ka budžeta likums ir individuāls likums, ir budžeta likuma tapšanas un īstenošanas process. Atbilstoši Satversmes 66. panta pirmajam teikumam tikai Ministru kabineta kompetencē ir izstrādāt budžeta likumprojektu (no sistēmiskās iztulkošanas izriet, ka Satversme pati ierobežo 65. pantā minēto konstitucionālo orgānu likuma ierosināšanas tiesības) un iesniegt apstiprināšanai Saeimā.¹⁵ Arī budžeta likumprojekta pieņemšanas procedūra ir citāda¹⁶ – piemēram, atbilstoši Saeimas kārtības ruļļa¹⁷ (turpmāk – SKR) 95. panta ceturtajai daļai Saeimas atbildīgā komisija nosūta visus deputātu iesniegtos priekšlikumus Ministru kabinetam un informē Ministru kabinetu, kad priekšlikumi tiks izskatīti komisijā. Tas tiek darīts, lai Ministru kabinets varētu paspēt sagatavot savus alternatīvus priekšlikumus atbilstoši SKR 95. panta piektajai daļai un sniegt savu atzinumu par deputātu iesniegtajiem priekšlikumiem atbilstoši SKR 95.² panta pirmajai daļai. Pēc budžeta likuma pieņemšanas likuma īstenošanu nodrošina Ministru kabinets.¹⁸ Autora ieskatā, šis process parāda, ka likumdevējs no savas puses dod piekrišanu konkrēta gadījuma risināšanai. Līdz ar to, ņemot vērā arī iepriekš minēto par tiesību normu trūkumu budžeta likumā, budžeta likumi ir atzīstami par individuāliem likumiem.

Analizējot budžeta likumus, likumsakarīgi ir pieminēt likumus par aizņēmumiem. Saeima tos var pieņemt kā atsevišķus likumus, tomēr, ņemot vērā, ka aizņēmumi ir daļa no budžeta, Saeima lemj par aizņēmumiem valsts budžeta pieņemšanas ietvaros.